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农村建设用地入市:一个需要法律的领域!

农村建设用地入市:一个需要法律的领域!        2015年8月27日,全国首宗农村集体经营性建设用地使用权拍卖在湄潭敲响了第一槌。拍卖宗地面积3332平方米,规划用途为商业和服务业,最终以80万元成交。标志着年初部署的国家33个试点县农村土地制度改革正式拉开序幕。然而,这从2007年中国共产党的十七大决定“农村建设用地入市流转”开始,已经八年了,才有农村建设用地入市第一槌,虽然有些晚,但标志着中共中央的决策走出了中南海,具有一定的延续性。
         土地制度是当下中国一个绕不过去的体制问题,改革的难度十分巨大。作为长期关心不动产制度的学者深知其难度之大。从2003年安徽青阳朱正亮夫妇在天安门前的自焚到2009年成都金牛区唐福珍的自焚再到2014年3月山东省平度的征地纵火案直至最近发生在山东平邑的拆迁血案,其核心的事情都是围绕为农村建设用地使用权的争夺而发生。
        现行的土地法规定,除农村企业和乡村建设外,所有建设项目都必须先将农民集体土地征收为国有后再行划拨或出让,这是当下土地财政制度的核心。
        八年前,中共十七大作出农村建设用地入市流转的决策,显然是以市场手段来解决农村建设用地使用权的转变争议,减少权钱交易带来的与民争利的社会动荡。对此我曾认为,集体经营性建设用地入市,在东部沿海发达地区具备法治与经济的条件和优势,没有预料到这个集体经营性建设用地第一槌会在西部的贵州湄潭敲响。
        几个月前,我到遵义讲课介绍新的行政诉讼法时,当地同行曾经介绍湄潭的试点工作。由于时间关系未去实地考察,是个遗憾。
       这一次农村建设用地入市仍然限于经营性土地。据国土资源部数据,全国农村集体经营性建设用地约占集体建设用地的10%左右,在中西部比较偏远的农村,可能仅为5%或以下,如湄潭县调查结果显示,经营性建设用地占集体建设用地总量不足2%。这仍然是集体经营性建设用地入市改革试点,目的是总结出有利于全局的经验,推进中央的顶层设计和法律制度的改革。
        从已了解的情况看,有下列问题需要在立法层面加以考虑:
  一、经营性建设用地的界定问题
        湄潭县集体经营性建设用地入市试点的背景仍然是考虑当地农村的具体情况进行的探索,即由于受经济社会发展水平的影响及所处区位条件的限制,集中连片的集体建设用地量小,单纯企业生产经营性用地少,流转的市场需求相对于东部地区要低。在集镇周边和交通比较方便的村庄,农民利用自己的宅基地搞乡村旅游、农家乐需求很大。这样的地方可选择就地入市。而远离城镇的纯农区,可以通过区位调整,经过整合后集中到工业园等工业集中区入市。
       当前国内集体经营性建设用地,不能仅仅定义为生产经营性的企业用地,这样未免简单而偏颇。这次试点将其扩展为乡村旅游的服务设施用地、农产品加工场、废弃的学校、农民满足自主后多余的宅基地、公共服务用地等用地只要符合土地利用总体规划和城乡规划,就可以入市。     在东部沿海发达(包括中西部的大中城市)地区,多采取以工促农、工业反哺农业的方式即先实现工业化,积累资金后再投入农业拉近城市和农村的差距,或者直接进行土地征收、城中村改造之类的方式缩小城乡差距。
        然而,在缺乏传统工业化发展支撑、没有大城市依托、缺乏地下资源的中西部农业县,往往只能先做大做强农业,再发展农产品加工业,即依托农业发展工业,走农业工业化之路。这类地方的集体经营性建设用地的形式,单纯乡镇企业、私人企业、股份企业很少,往往表现为商住混合、综合性用地,尤其是农民的宅基地,兼具居住与小作坊、小商铺、小旅馆功能,在保障居住的前提下,允许将多余部分作为经营性使用,允许其出让、租赁、出租,也可在其上自行开展农家乐、乡村旅馆经营活动无疑是一种因地制宜。
        前几天我向朋友们介绍了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,允许试点地区开展农民住房财产贷款抵押,为第一槌敲响创造了政策基础和金融支持。
        二、依法行政仍然不能动摇。
        如何确定政府在集体建设用地流转中的角色定位,是该项试点中坚持依法行政的重要前提。政府在此只能是服务与监管,而不能像征收与拆迁活动中常发生的越位。
  政府在集体经营性建设用地入市流转活动中的作用应与土地征收和国有土地使用权管理区别。政府及土地管理部门在集体土地流转用承担的角色定位应明确是引导、服务、调控和监管,是教练员、裁判员而决不能不是运动员。引导,表现在土地利用规划的制定与调整,入市流转活动的宣传;服务上,表现为集体建设用地流转提供规范的合同文本和入市招拍挂等交易形式的组织;调控,表现为对用地行业准入、用地标准、容积率把关;监管,表现为对闲置土地的处置、基准地价等提出明确要求等等。
        三、政府决不与民争利!
  此前的征地与拆迁,矛盾多多的主要原因是政策对于土地入市增值收益的分配没有把握好。与民争利,当然要引起农民的不满。
        因此,在农村集体建设用地使用权入市的过程中,对入市取得的收益,要在坚决反对与民争利的同时建立集体经营性建设用地交易所得收益与土地征收补偿、国有建设用地使用权出让价格的均衡机制。
        要考虑当前土地制度的实际情况,尽量避免因入市流转影响社会公共利益所必须的征地和国有土地出让工作的正常进行。
        通过试点,推动土地制度的改革,逐步实现同地同价;实现非公共利益所需的建设用地均通过市场流转来解决,进而减少征收与拆迁矛盾。在上述工作中,中国律师不能缺位,法律不能缺位。

 
 

 

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