2010－中国拆迁年度报告(纲要)-王才亮的笔耕园地-财新网

2010－中国拆迁年度报告

(摘要)

目录

一．综述

（一）特点

（二）立法

（三）原因

（四）出路

二．2010年十大拆迁恶性事件

1．老战士父子自焚

2．王广良被刺而死

3．刘大孬驾车撞人

4．抚顺截访命案

5．昆明拆迁爆炸

6．北海银滩强拆

7．常州打死被拆迁人

8．宜黄拆迁引发自焚

9．武汉拆违流血事件

10．五百村民黑暗中迎新年

三．拆迁纠纷妥善处理十大典型事件

1、青岛市八大湖小区不拆了

2．北京五环汽修站被拆获得赔偿

3．山东省两级法院确认政府行为违法

4．太原严打暴力拆迁

5．江苏省宿迁市王马玲获轻判

6．宜黄自焚事件逝者安息、伤者得救

7．河北省沧州市正确对待批评

8．政府委托的行为应由政府承担行政责任

9．河南法院判县政府赔偿

10．黑龙江省政府停止大庆市政府强拆决定的执行.

一．综述

2010年是中国进入后拆迁时代的第三个年头。因为从《物权法》实施的那天起就标志着后拆迁时代的到来。之所以作出这一划分是2007年8月24日，原建设部部长汪光焘同志代表国务院向全国人大报告，要求修改《城市房地产管理法》。理由是物权法从10月1日执行，而《拆迁管理条例》与《物权法》相抵触，将停止执行，要求修改《城市房地产管理法》，授权国务院制订《国有土地上房屋征收和拆迁补偿管理办法》。这是中国的拆迁管理的最高官员首次公开承认《拆迁条例》与《物权法》相抵触，承认《拆迁条例》违反《立法法》的规定。同时也表明现行拆迁制度自即日起处于非法状态，故我们将此刻作为后拆迁时代的起点。

然而，三年过去了，我们在等待与期盼新制度的日子里又迎来了2011年。回顾过去的2010年，我们感到拆迁活动更为活跃，但其引起的矛盾也在历史的顶端。由此影响，维稳的形势严峻。虽然，在党中央的以人为本、构建和谐社会的指导方针下，我们尽了努力，但我们感到我们似乎还在困局中。

为了2011，为了中华民族的长远，总结2010拆迁的经验教训，我们以网上公开的有关拆迁案件的报道和北京才良律师事务所在当年所办理的超过500起案件为研究对像，并广泛听取拆迁实务界（其中超过500名被拆迁人和500名拆迁管理人员）的意见，形成本年度报告。

（一）特点

2010年，各地在法律和政策存在严重分歧的情况下，拆迁工作进度较快。特别是围绕重大国计民生项目的拆迁在群众的支持下较为顺利，保障了公共利益的需要。

我们分析2010年的拆迁活动，与以前的拆迁活动相比具有四个明显有碍于和谐社会建设的特点：

一是所有有良知的人都承认现今的拆迁由于不区分是否是为了公共利益的需要而以公权力强力推进，损害被拆迁人的合法权益，是违法违宪的，是与构建和谐社会的目标背道而驰的。对于目前拆迁的违法性在公开场合已经没有了异议。人们以各种角度关注《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制订进程。拆迁成为各大媒体在2010年关注的热点。所以，2010年是各方面期盼、关心拆迁制度改革的一年。

二是开发商作为拆迁人上第一线与被拆迁人直接发生冲突的情况有了变化，许多地方政府成为了拆迁人或“拆迁公司”，政府与民众关系日趋紧张。由于有了“征收”的商标，许多地方政府毫无顾忌的公开成为运动员，各种拆迁“指挥部”应运而生。过去建设部曾经批评的“没有建设项目而以土地储备为由”的拆迁模式已经成为多数地区的模式。政府张贴的“大拆迁”的标语到处可见，公务员无奈之下不务正业成为拆迁员的情况已经是普遍现像，其气氛早就超过了2004年的湖南嘉禾事件。因此，基层公务员和拆迁管理机关与被拆迁群众之间的矛盾不断升级。被拆迁人的愤怒对像由拆迁公司转向地方政府。如拟任辽宁抚顺高新区管委会副主任的王广良在公示期内以住建委主任身份指挥强拆时倒在被拆迁人的刀下。

三是绝大多数地区并没有因为有了《宪法》、《物权法》、《循环经济促进法》等法律的规定而停止非公共利益需要的拆迁，反而加大了这类拆迁的力度。从城市到乡村，大江南北狼烟四起，处处飘扬着“旧城改造”、“城中村改造”的旗帜，改造成为掠夺的代名词。其中有经济发展的客观需求，有的确是为了公共利益的需要的合法的房屋征收行为，但更多的是鱼目混珠的假公共利益项目。如假棚户区改造或以基础设施建设为名的的商品房开发，假城乡一体化、城中村改造之名的掠夺农村土地的拆迁，甚至土地的一级开发、土地储备项目都高举公共利益的旗帜。动用警力拆迁的情况有增无减。在我们所看到的强拆现场，都有警察参加，广西北海甚至多次动用边防警察参与强拆。

四是化解拆迁矛盾的工作各地严重的不平衡。通过法律渠道解决拆迁矛盾的比例下降。无论是行政复议还是诉讼，在北京、上海等地，“立案难”的问题日益严重。从唐福珍、席新柱、陶兴尧等人的以自焚抵制拆迁事件，再到张剑、周颖智、杨义等人的以暴力反抗拆迁事件，绝大多数是有关地方政府不作为或乱作为造成了矛盾激化。一些执法者不能与人为善，没有化解矛盾的责任感的结果是弱势群体求助无门而矛盾激化。如北京市石景山区对老古村的集体土地上房屋进行拆迁，由于没有经过征地批准存在明显违法行为，区法院和第一中级法院在长达半年的时间内拒绝受理被拆迁人对拆迁许可的诉讼。被拆迁人维权无路，最后走向了中南海鸣冤。

需要我们高度重视的是：2010年拆迁引发的矛盾激化已经导致个别地方出现基层组织维稳行为黑社会化、民众维权行为恐怖化的现像。除了被媒体披露的北京“安元鼎”截访事件外，各地雇佣社会闲散人员截访和限制被拆人或其他上访人员事件时有发生。而被拆迁人的维权行为也有组织化和恐怖化的倾向，我们则无法简单地指责被拆迁人行为违法。

2008年，本溪张剑是在拆迁公司人员将其按在炕头威及其和家人安全才拔刀而自卫。2009年，宿迁的王马玲则是不堪拆迁公司人员骚扰而拔刀上楼格斗，行为比张剑要主动一点。然而到了2010年，先是有抚顺的扬义刺杀了指挥拆迁的王广良，后是郑州的刘大孬和武汉的龚泽林都是驾驶车辆冲向拆迁队伍的人群。而11月3日，安徽省池州市市长方西屏市长则是因征地拆迁被围攻，座车也被掀翻。这些问题与瓮安、陇南事件相比，民众由怨气而奋起的动作更有针对性，更引起社会对这类行为的同情，网上民众对此是喊好声远远压到批评的声音。

我们认为无论是基层组织维稳行为黑社会化还是民众维权行为恐怖化虽然尚在初期并是局部发生，如不加重视，一旦蔓延，其对社会的稳定威胁甚大。

（二）立法

2010年，拆迁制度改革和立法及政策调整有一些亮点。

例如：5月15日，国务院办公厅发出《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(以下简称《紧急通知》)，重拳出击遏制农村土地征用和城镇房屋拆迁。《紧急通知》明确，对因工作不力引发征地拆迁恶性事件、大规模群体性上访事件，以及存在官商勾结、权钱交易的，要追究有关领导和直接责任人的责任，构成犯罪的，要依法严厉追究有关领导和直接责任人的责任，构成犯罪的，要依法严厉追究刑事责任。

6月13日，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史主持召开第15次部长办公会，审议并原则通过《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》。会议强调，进一步做好征地管理工作，需要在用地预审中足额落实征地补偿费，探索和完善征地补偿款预存制度，将征地补偿费直接支付到农民个人，落实被征地农民社会保障费用，明确征地房屋拆迁补偿安置有关政策，充分征求被征地农民意见，简化征地批后实施程序，以及落实征地批后实施反馈制度。

2010年1月29日和12月15日，国务院法制办公室两次公开征求对《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》意见和建议，引起了社会的广大关注。征求意见和建议的过程成为全民普法的高潮。

国务院2010年10月10日作出了《关于加强法治政府建设的意见》，规定了提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等七个方面的任务，并围绕这些任务的落实规定了具体措施，增强各项措施的针对性和有效性。其中，规范行政决策程序、完善行政决策风险评估机制、严格规范公正文明执法的规定对规范政府的拆迁活动有着直接的影响。

然而，由于上述活动民主和公开性不够，使得拆迁制度改革和立法与社会期盼有重大差距，实际效果也不理想。尤其是《物权法》、《循环经济促进法》的实施并没有对拆迁制度改革和立法的进程产生实质性的正面影响，对于民众财产权和表达权没有予以足够的保证。

例如，国务院法制办公室2010年1月28日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》，社会高度关注、讨论热烈。截至3月3日，共收到意见和建议65601条。但是，形成的《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》比第一稿在一些关键性的问题满足了地方政府的诉求而更不利于被拆迁人的利益保护，引起社会了不满。对此，我们的评价是“亮点不亮，暗处更暗”，并向国务院法制办公室提交了我们的书面意见。

国家对征地拆迁的新的法律和政策没有充分发挥网络的作用及时公开，发挥其在预防和化解社会矛盾中的作用。

其中，《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作，切实维护群众合法权益的紧急通知》至今没有认真宣传落实，而国土资源部发出的《关于进一步做好征地管理工作的通知》，到7月13日才在网上公布。一些地方政府人员，面对群众拿着这两个文件与其交涉时，竟然矢口否认这两个文件的存在。

（三）原因

2010年，拆迁矛盾继续加剧的原因主要是引发拆迁纠纷的源头没有好的变化。

1．土地财政的冲动

中央政府的调控总是落空的原因是土地财政即政府经营土地问题更为严重。而土地财政的背后则是日益艰难的产业税收无法满足日益高涨的政府支出，使其越来越依靠土地收益，成为当前社会的主要矛盾，对构建和谐社会造成极大的冲击。

2009年全国土地出让收入为14239.7亿元，比2008年增长43.2%。全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%左右。

而2009年，全国土地出让支出总额为12327.1亿元，比上年增长28.9%。其中，用于征地和拆迁补偿支出4985.67亿元，占支出总额的比重（以下简称占比重）为40.4%；用于土地开发支出1322.46亿元，占比重为10.7%；用于城市建设支出3340.99亿元，占比重为27.1%；用于农村基础设施建设支出为433.1亿元，占比重为3.5%；用于补助被征地农民支出194.91亿元，占比重为1.6%；用于土地出让业务支出86.89亿元，占比重为0.7%；用于廉租住房支出187.1亿元，占比重为1.5%；用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出477.56亿元，占比重为3.9%；用于农业土地开发支出107.25亿元，占比重为0.9%；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等支出1191.17亿元，占比重为9.7%。

然而到了2010年，全国土地出让成交总价款高达2.7万亿元人民币，同比增加70.4%，更让我们担忧的是，地方财政进一步依赖于土地收益，四大直辖市的比重也达到50％左右，而此前的北京市才占25％。据统计，2010年全国土地出让金收入最高的10座城市，土地出让金总收入比2009年要多出3000多亿，达8752.41亿元，增长率超过54%。

正因为如此，2010年，各地的地方政府以压倒一切的热情推进 “拆村并居”、“城中村改造”、等拆房卖地的行动，使拆迁范围更加扩大。这场以城市利益出发、试图增加城市土地财政收入的城镇化运动目前尚看不到有效的遏制手段和正确引导，已经成为拆迁矛盾激化的新源头，我们对此应有足够的认识。

2．问责制没有真正落实。

虽然全国不少市、县（区）都曾颁布拆迁问责办法，但这些地方规定，主要针对不按规定时间带头拆迁或者干扰拆迁工作的党员干部进行问责。实践中，因拆迁推进不力受到调整工作岗位或降职的处理，明显多于因拆出人命被问责的情况。

据南方周末记者多方查证在最近三年发生的八起拆迁自焚或活埋案中，无一名地方一把手受到问责或追究。江苏东海、盐城，北京海淀，山东胶州，福建泉州，黑龙江东宁先后发生的拆迁户自焚，湖北武汉拆迁户被铲土机活埋，当地官员无一人被问责；即使是唐福珍事件中被停职的科级干部毫无悔过之意，甚至官复原职后在公开场合表示“他对唐福珍不存在歉意，在法律面前不应该有歉意”，并指责“唐福珍是法盲”，社会影响极坏。

而更需要重视并加以改变的是，警方对黑社会人员的暴力拆迁行为也往往以“政府行为”搪塞报案群众，有警不接，接警不出，出警不力是普遍的现像。如大连市西岗区在没有拆迁主管机关和法院反对强拆的情况下，开发商组织社会人员自行强拆打伤群众多人，警方袖手旁观。而被拆迁人一旦自卫，警察便神兵天降，其执法毫无公正性可言。据群众反映，在大连市此类情况并非西岗区一处所有。

3．政策制订和立法混乱

2000年的《立法法》没有得到有效的执行。一些地方超越立法权限，自行制订的房屋征收与拆迁规定，不仅与《《物权法》、《循环经济促进法》的规定相冲突，而且限制相对人的诉讼权利，引起群众不满。如江苏无锡市政府以文件方式授权市政府房屋拆迁管理办公室在集体土地上予以房屋拆迁许可。当群众向省政府的部门申请行政复议时竟没有部门受理，既避开了省政府建设行政主管机关对于房屋拆迁的管理，又避开了省政府土地管理机关对于土地征收的管理。

又如福建省莆田市秀屿区政府出台的补偿方案规定对被拆迁房屋最高标准补偿每平方米仅600元，完全不考虑市场价值和被拆迁人得到的补偿能否买到房屋，导致群众严重不满。

还如北京等一些城市以保障性住房（经济适用房或农村集体土地上所建的“小产权房”）作为拆迁时产权置换房屋而不说明其产权的缺陷，损害群众利益，并为将来群众一旦交易时发现问题留下纠纷的隐患。

（四）出路

针对2010年我国拆迁矛盾加剧的实际情况，我们认为要化解当前的矛盾需要全社会的努力。在立法和政策调整上已经不仅仅是对《城市房屋拆迁管理条例》修改为《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而是要对整个拆迁制度进行改革。

当前尽快要做的事有四：

1、废除现有的《城市房屋拆迁管理条例》，以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为开端，进而制订符合《宪法》规定的《不动产征收征用法》及配套法规。

我们在许多学者支持下起草的《不动产征收征用法（立法建议稿）》此前已经由中华全国律师协会以公文形式送交全国人大和国务院。我们希望能得到应有的重视，使我国的不动产征收征用活动有法可依。

2、加快政治体制改革，推进民主政治。如果能真正做到让人民在政策和法律制订、官员选拔任用上有话语权、监督权，干部们的权力将受到制约，就能减少贪官酷吏产生的土壤，减少拆迁扰民现象的发生。而执法机关要认真落实科学发展观，执法为民，决不允许以所谓的“政府行为”作为损害群众利益的保护伞。依法保护群众的正当防卫的权力，遏止暴力拆迁蔓延的势头。对此，当务之急的是适度放宽对媒体的过严禁锢，充分发挥舆论监督的作用。

3、落实科学发展观要联系实际，坚决放弃土地财政和“政府经营城市”的理念，在调整产业结构中，使社会管理的财源和财政收支正常化。其方法：一是通过体制改革，控制财政支出，杜绝浪费和挥霍，大幅度降低社会管理成本。二是要在“精兵简政”的同时改革财税制度，使基层政府减少财政压力带来的拆迁冲动，使多数公务员能洁身自好。

4、要落实问责制。

拆迁矛盾加剧，血案频发的原因多半并非敌我之间的生死之争，其中绝大部份化解不了的原因则是执法者不能与人为善，没有化解矛盾的责任感。一些拆迁拆出命案的地方，责任者不受追究甚至提拔重用的现状必须尽快改变。

话题：