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《周筱赟与贵州省、毕节市政府信息公开行政诉讼案》代理词

   审判长、审判员: 

       原告周筱赟(网名@落魄书生周筱赟 )起诉毕节市政府、贵州省政府信息公开的七个案件,于昨天进行了庭审交换证据、今天又在贵院继续公开开庭进行审理,我作为周筱赟的代理人连续两天出庭参加了诉讼,现依据事实与法律发表代理意见如下:

       本案源起周筱赟质疑毕节市政府宣传的三年共筹集并使用1.77亿元留守儿童关爱基金而申请了信息公开,八份申请表涉及这个基金的方方面面。毕节市政府给予了答复但始终没有公开周在申请表中要求公开的财务审计报告、项目立项和验收文件、财政决算报告等实质性的信息,也没有如实告诉原告获取这些信息的方法、途径。周筱赟为此就其中的七份向省政府提出行政复议,省政府复议决定维持了毕节市政府的行为。

       于是,周将省、市两级政府诉至贵院,所以有了这个首例因留守儿童信息公开引起的行政诉讼案件(还有一份没有起诉的信息公开申请的内容是有关留守儿童关爱基金使用中的违法情况,毕节市政府的答复是“暂未发现”)。虽然留守儿童的事情牵动天下父母的心,但此前没有这类案件,因此各方面都很关心这个因留守儿童信息公开引起的首例行政诉讼案件。

       本案作为首例因留守儿童信息公开引起的行政诉讼案件,从行政诉讼的角度来看,这个案子有以下五点,需引起合议庭的重视并可以为关心信息公开和行政复议、诉讼制度,关心中国民主与法治建设进程的学者、立法部门提供一些借鉴。

        一,本案具有强烈的公益性。

        我和原告,家里都没有留守儿童,也不是那些留守儿童的亲戚,与被告更没有个人恩怨。特别是原告周筱赟,一个媒体人,从亲属关系上与毕节的留守儿童们没有任何联系,却自掏费用,不屈不挠地盯上了这个事情。这让我想起了毛泽东同志对白求恩大夫的评价,模仿之:

        “周筱赟同志是广东媒体人,三十来岁了,为了帮助贵州的留守儿童,受自己良心的派遣,不远千里,来到贵州。去年夏天,他向毕节市政府申请了信息公开,后来又到省政府申请行政复议,没有得到支持,愤而向法院起诉。一个外省人,毫无利己的动机,把贵州毕节的留守儿童的事情当做他自己的事情,这是什么精神?这是中国知识份子忧国忧民的精神,这是居江湖之远却心系庙堂、关爱他人的精神,每一个中国人都要学习这种精神”。

       为儿孙们呼吁,为儿孙们出力,是人类做人的底线,更应该是执政者的义务。周筱赟能做到的,所有的政府官员应该都可以做到,天下所有的成年的男人女人们都可以做到,法律人更是义不容辞。所以,我应该向周筱赟学习,无偿地作为他的诉讼代理人正是向他学习的实际行动。尽管我知道由于此案被告之一是省政府,可能造成法院司法公正的难度增大,但我想此案作为弘扬社会主义法治与道德的典型案例,关系到法律人的职业底线,法院也应该会慎重下判,以经受历史的考验。

       本案的客观效果是诉讼本身无论是胜是负,都将留守儿童的问题摆在决策者面前使之难以回避。这样的公开开庭虽然有关部门限制贵州省以外的媒体报道,但在网络时代,绝对封杀是不可能的。何况我们在庭审前以及庭审中的全部发言始终站在公益的立场,彰显社会正气,促进社会进步。

       这次开庭,被告毕节市政府的代理人改变了此前答辩状中对周的负面评价,改而肯定了周的信息公开的积极作用,这是本案带来的第一个进步。我希望有关政府继续端正态度,将“全心全意为人民服务”和“依法行政”的口号落到实处,让天下现有的留守儿童能正常成长,并修改相关的政策以尽量减少留守儿童现象的产生。

       二,本案揭示了留守儿童问题的迫切性。

       说实在的,我没有办法不同情那些留守儿童。我也是出生在一个普通工人家庭,家境贫寒,九岁就会烧饭、干家务。14岁学校迁到离景德镇市区50公里的小源村,直至两年后中学毕业去了离家200公里外的兵团,深知年少独立生活的艰难。

       改革开放了,中国成了世界第二大经济体,但近几十年来,不仅仅是毕节,在整个中国,由于没有迁徙权,千百万的儿童因父母双方或一方外出到外地谋生,而自己留在家乡而不能在父母身边生活。即使其中有一些人随父母生在一、二线城市,一旦到了中考前(北京是小学入学时),他们也要无可奈何地回到家乡。未成年人不能随父母亲一起生活、学习,其幸福值当然大打折扣。

       如此亲情割裂的儿童,数量巨大。2012年9月,教育部公布义务教育阶段随迁子女超1260万,而义务教育阶段留守儿童达2200万。留守者超随迁者近一倍,这显然非正常。更应引起我们重视的是,根据权威调查,实际上中国农村目前“留守儿童”数量超过了5800万人。57.2%的留守儿童是父母一方外出,42.8%的留守儿童是父母同时外出。留守儿童中的79.7%由爷爷、奶奶或外公、外婆抚养,13%的孩子被托付给亲戚、朋友,7.3%为不确定或无人监护。这里还没有计算城市中的留守儿童,那也应该是一个天文数字。二者相加,留守儿童问题,不仅仅是在贵州省,而且是在全中国都无疑是一个巨大的社会问题。前不久,北京某区发生的一个外来打工者因为孩子就学问题未能解决而自焚的事件,更让我们感到解决宙守儿童问题的迫切性。

        通过本案开庭,我相信社会能进一步正视近年来“留守儿童”的悲惨事件频发的客观现实,对留守儿童问题给予更多的关注。

       本来留守儿童是整个中国包括城市化进程的发展中,应该是最受益并最受关爱的群体,却因诸多原因事与愿违。留守儿童的悲剧告诉我们,他们承载了太多的不幸,是当下中国最不能忽视的问题之一。因此,本案已经不仅仅是一个行政诉讼案件,还是一个社会事件,其社会意义已不限于法律。鉴于此,我虽然年逾花甲仍接受周筱赟的委托,披挂出征,去履行一个当爷爷、父亲的男人应尽的义务。我想,绝大多数正常的人与我的想法相同或相近。因此,无论本案结果如何,我和周的初衷不改,为之的付出无怨无悔。

       三,本案审判具有相当的专业性。

       行政诉讼是个专业活,需要讲专业技术,讲行政诉讼的专门规定。

       首先,这个源于毕节市的案子在贵院审理,符合法律的规定。虽然,国内一些省级已经推行了跨地市受理行政案件,但贵州省尚未实行。若是直接诉毕节市政府就只有到毕节市中级法院起诉,其审判可能无公正可言。由于原告申请了行政复议,把事情摆上了省级层次。复议结果在预料之中,一切都在我们设想的法律技术范围内。

      《 行政诉讼法》第二十六条第二款规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;……”。

        复议机关决定维持原行政行为的,与作出原行政行为的行政机关共同当被告,是2014年《行政诉讼法》修改的新规定,也是亮点之一。

       最高法院司法解释第八条的规定,“ 作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”。作为被诉行政机关之一省政府的一审地域管辖权在贵阳市,而对作出原行政行为的行政机关毕节市政府的行政诉讼一审级别管辖权在中级法院,贵阳中院受理本案天经地义。

       其次,通过举证质证已经证明本案所审查的行政行为违法。

       行政诉讼的举证责任主要是在被诉行政机关,一定意义上,证据决定庭审的成败。限于客观情况,十分遗憾的看到被告方虽努力举证以证明其行为合法性但始终没有能依法举证证明。

        最高法院相关司法解释第九条规定,“ 复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”。

       第二十六条规定,“ 在行政诉讼中,被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。

        第三十条规定,“ 下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据:(一)被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据;……。”

        鉴于此,《行政复议法》第二十三、二十八条的相关规定对于本案也有重要意义。

       该法第二十三条规定,“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内,将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝”。

       该法第二十八条规定,“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:……。

      (四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为”。

        27日的证据交换证明了如下残酷的事实:原告申请信息公开,被告毕节市政府没有按原告申请的内容答复;被告省政府通知市政府行政复议书面答复,在市政府只有一纸答复书而未提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料的情况下,维持了市政府的行政行为。行政诉讼中,被告毕节市政府提交了一些复议中没有提交的证据,证据交换中又补充提交在一些举证期限届滿后搜集或制作的材料,彰显其没有掌握行政诉讼的举证技术。这样的非专业的诉讼行为当然可能事与愿违,反过来充分证明省政府行政复议决定的违法性。

      而我们在 27日的举证中依法完成了举证义务,其中20份各家媒体对于毕节留守儿童近年来频繁发生悲剧的报道,在再一次将留守儿童的实际情况展示在法庭上的同时,也再一次触动了我们心中的那根人性之弦。我们相信合议庭以及庭下旁听的人们与我是同样的心情,但我很不理解的是俩被告的有关人员如何能够做到如此麻木不仁?

        四,本案具有重要的典型性。

       贵阳开庭的消息传出来后,不少朋友询问案情和相关法律知识,这倒是没有什么需要保密的。周筱赟从媒体中了解到毕节发生的多起留守儿童非正常死亡的悲剧,为之走上了自带干粮以法律武器关爱留守儿童之路,这个法律武器就是信息公开和行政复议、行政诉讼。本案的庭审,向社会宣传了信息公开、行政复议、诉讼制度的许多常识,进一步证实本案具有的典型意义。

       信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织,在行使国家行政管理职权的过程中,通过法定形式和程序,主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。

       我国最早涉及政府信息公开制度的是2002年11月6日广州市政府颁布的《政府信息公开规定》(以下简称《规定》),该《规定》于2003年1月1日开始实施,这是我国地方政府制定的第一部系统规范政府信息公开的政府规章。此后,制定政府信息公开规定的工作在各地方相继展开。

       2008年5月1日,国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国民主法治建设的一个里程碑(以下简称《条例》)。该《条例》施行已满8周年。

       本案涉及的毕节市政府宣称的建立“留守儿童关爱基金”从2012年起已经四年了。在这4年里,我们按照法律规定,相关的政府信息本应是政府信息公开网站,然而,毕节市政府网上的有关信息量尤其是留守儿童的相关信息很少。最早的相关信息只有2015年7月26日那一条,此前也就是原告周筱赟在2015年7月22日申请了信息公开之前就未依法主动公开。毕节市政府在答复中说留守儿童关爱基金列入了政府的财务预决算报告,但我们审读了相关决算报告,却没有看到有一个字的记载。

       证据交換中,毕节市政府反复提交原毕节地委、地区政府清理规范性文件的文件,说原告诉状中提及的当地有关专项基金应该审计的两份规范性文件已经失效,但我们从被告提交的废止、失效的文件目录中没有看到有原告诉状提及的文件。这说明被诉行政机关恪守法律的自觉性还有待提高。

        庭审中,我们与被告最大的分岐在于行政机关答复信息公开申请的内容如何界定。对方对我方提交的《条例》第九、十、十一、十三条规定不理解。其实这几条规定的内容,是主张行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开,如不公开,公民可以申请公开:

      (一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;

     (二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;

     (三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;

     (四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

       第十条:县级以上各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列政府信息:

    (一)行政法规、规章和规范性文件;

    (二)国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策;

     (三)国民经济和社会发展统计信息;

     (四)财政预算、决算报告;

      (五)行政事业性收费的项目、依据、标准;

      (六)政府集中采购项目的目录、标准及实施情况;

     (七)行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况;

     (八)重大建设项目的批准和实施情况;   

      (九)扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况;

       (十)突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况;

       (十一)环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。

 《条例》第十一条还规定,设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容 :

     (一)城乡建设和管理的重大事项;

     (二)社会公益事业建设情况;

      (三)征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况;

     (四)抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。 

       第十三条:除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

     在国务院统筹安排下,各省、市、自治区也分别有了相关的规定。《贵州省政府信息公开暂行规定》第十一条明确行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:

        (一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;

       (二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;

       (三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;

       (四)其他依照法律、法规和有关规定应当主动公开的。

       县级以上行政机关应当依照前款规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列政府信息:

       (一)规章和规范性文件;

       (二)国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策;

       (三)国民经济和社会发展统计信息;

      贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省2015年政府信息公开工作要点的通知指出:

       “一、大力推进重点领域信息公开

       ……。

       (二)推进财政资金信息公开。

       一是及时公开经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况报告及报表,并对财政转移支付安排、执行情况以及举借债务情况等重要事项作出说明。做好省级和各市(州)部门预决算公开,积极推进预算绩效信息和国有资产占用情况公开。

       二是细化预决算公开内容,各级政府及部门预决算在公开到支出功能分类项级科目的基础上,一般公共预算基本支出逐步公开到经济分类款级科目,对下专项转移支付预决算公开到具体项目,并公开分地区的税收返还、一般性转移支付和专项转移支付情况。“三公”经费决算公开应细化说明因公出国(境)团组数及人数,公务用车购置数及保有量,国内公务接待的批次、人数,以及“三公”经费增减变化原因等信息。

        三是及时完整公开政府采购项目信息、采购文件、中标或成交结果、采购合同、投诉处理结果等。按照地方政府债券发行有关规定,及时准确披露相关信息。

         ……。

        (四)推进重大建设项目信息公开。

       重点围绕铁路、城市基础设施、节能环保、农林水、土地整治等涉及公共利益和民生领域的政府投资项目,推进审批、核准、备案等项目信息的公开,做好项目基本信息和招投标、重大设计变更、施工管理、合同履约、质量安全检查、资金管理、验收等项目实施信息的公开工作。

       (五)推进公共服务信息公开。

       ……。

       二是推进社会救助信息公开。重点做好城乡低保、特困人员供养、医疗救助、临时救助等信息公开工作;实行救助实施过程公开,加大救助对象人数、救助标准、补助水平和资金支出等信息公开力度。

       根据上述规定,这起因留守儿童信息公开引起的行政诉讼案件所涉及的信息公开申请的内容都是应该公开的。法律规定如此清楚,被告方又凭什么说法律没有对主动公开的范围作出规定?毕节市政府的答复为什么要王顾左右而言他呢?掩耳盗铃的做法只有引起人们更多的质疑。

        五、本案结果的可预期性。

        本案原告的诉求能得到法院支持吗?我认为本案亮点之一是结果具有可预期性,因为原告的诉讼请求均有法律的支撑。

       除了上述我已经提到的法律、法规、规章、规范性文件外,还有有关的司法解释给予了原告以支持。

       为正确审理政府信息公开行政案件,根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律、行政法规的规定,结合行政审判实际,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)已于2010年12月13日由最高人民法院审判委员会第1505次会议通过,已经自2011年8月13日起施行。

       本案原告向法院起诉,所依据的是《 规定》第一条(二)之规定 即:“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益,依法提起行政诉讼的,人民法院应当受理”。

     “(二)认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的;”

        原告的起诉理由能够成立,我建议贵院依据该《 规定》第九条的规定处理本案即:  “被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的,人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供”。

      《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定,“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:

     (一)主要证据不足的;

     (二)适用法律、法规错误的;

      (三)违反法定程序的;

          ……”。

      《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条 规定,“复议决定维持原具体行政行为的,人民法院判决撤销原具体行政行为,复议决定自然无效”。

      虽然本案被告是省、市两级政府,但案情是清楚的。若无意外,法院应判被告败诉,为中国的 法治建设,为社会关爱留守儿童添加上值得表扬的一笔。

        展望世界上发达国家信息公开法治化的进程,有效的诉讼机制往往都是信息公开改革中极为重要的环节。在美国,涉及信息公开的诉讼有两种:一是“情报自由法诉讼”,即公众有权针对政府信息不公开而向法院起诉,请求法院命令政府信息公开;二是“反情报自由法的诉讼”,美国的经验显示出较完善的信息公开诉讼权制对信息公开法治化具有巨大的推动作用。

       我国在信息公开法治化的进程中后来居上,信息公开案件成为行政诉讼中政府败诉比例最高的领域。两天来,在贵阳中院的开庭,我和周筱赟累并快乐着,同时我们理解合议庭工作的辛苦,但为了法治,为了千百万留守儿童的命运,我们希望贵阳中院守住法律与道德的底线,支持原告的诉讼请求。

 

      谢谢!

                                                                                           原告代理人、北京市才良律师事务所律师:

                                                                                                                            王  才 亮

                                    

                                                                                                                 (2016.6.28于贵阳)


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王才亮

王才亮

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北京才良律师事务所主任。 北京市才良律师事务所:作为全国拆迁和征地专业律师所,我们始终不会忘记我们的社会责任!我还是那句老话:罗马不是一天建成的,但一定是人们一天一天建成的。中国法治的长城不是一个人所能建成,但一定是一个一个的人共同努力才能建成! 我们衷心感谢朋友们的信任和支持。 新址:北京市宣武区太平街6号富力摩根中心E318室 电话:010-59361446、59361447、59361448、59361449、59361450、59361451 我的 邮箱:cailiang329@sina.com

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