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《行政复议法(修改建议稿)》暨修改说明(上)

行政复议法(修改建议稿)暨修改说明

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠大纠纷解决机制”。行政复议与行政诉讼制度作为解决行政纠纷、化解官民矛盾的最主要的两大制度,似乎并未能充分发挥其应有功能,两者始终存在着定位不准、分工不明、衔接不畅,程序空转,官了民不了的窘境。

如果仅从解决纠纷的数量而言,2016年各省市区和国务院部门受理的复议案件数约为16.4万件,各级人民法院受理的行政一审案件数仅约为22.5万件。虽然,行政复议与行政诉讼在法治国家、法治政府、法治社会一体建设过程中的地位和作用,是任何其他制度都无法代替的,但这并不意味着现行的行政复议与行政诉讼制度无需进一步改革完善;恰恰相反,在中国特色社会主义法治国家建设过程中,为了更加全面、充分地发挥行政复议与行政诉讼制度的功能与作用,更加需要进一步解放思想,实事求是,从顶层做好设计。

因此《中华人民共和国《行政复议法》(修改建议稿)》对现行《《行政复议法》》的修改建议,除建立独立的行政复议委员会、整合省以下行政复议机构和行政复议资源、坚持行政复议前置等外,还更加侧重于行政复议与行政诉讼制度的衔接、制衡和配合。具体而言,对行政复议与行政诉讼制度衔接的修改建议主要集中在以下几个方面:

一是坚持“行政一体”,强化行政复议纠错职能

将复议决定和原行政行为视为一个整体,将基于行政监督权能而形成的行政复议决定视为行政系统内部的最终行政处理意见,并由复议机关(或者其代表的政府)以自己的名义出面代表行政系统接受司法审查。赋予行政复议机关更加独立的调查取证权、事实认定权、程序补救权、法律适用权和最终决定权,并在此基础上独立作出复议决定。

允许复议机关利用复议阶段调取的证据补强、支持、维持行政行为,规定复议机关可以在复议过程中对原行政行为进行变更、补证和程序瑕疵的治愈;对原行政机关明显且严重违反法定程序不宜通过采取补救措施的,复议机关应当依法撤销;原行政机关程序违法能够补证或者瑕疵治愈的,或者通过复议程序能够完善的,复议机关可以作出相应的决定;而不采取撤销原行政行为,让原行政机关重新处理的方式。

“行政一体原则”的提出,目的在于强化对原行政机关行政行为的监督,及时让复议机关纠正原行政行为的错误,更加高效便捷地解决纠纷,更加注重行政管理相对人实体权益的保障,防止既往复议过程中的程序空转,尽快稳定行政法律关系。同时,对现行《行政诉讼法》双被告制度,进行了“单被告”的改造。条件成熟后,可以由复议机关作名义被告,可委托原行政机关工作人员、律师等出庭。

二是坚持行政复议“准司法性”和“准一审性”,强调司法审查对行政复议的尊重

以法院一审裁判模式为基准,改造行政复议审理方式,让行政复议程序更加完善、听审更加透明,文书说理更加透彻。在“准司法性”的基础上,认可行政复议过程和行政复议决定,具有类似于一审法院审理和裁判的效力。

当事人不服行政复议决定提起诉讼的,人民法院审理坚持“卷宗审查主义”,原则上不再接受复议阶段未形成的证据,但符合法律规定的“新的证据”除外;司法审查主要针对行政卷宗和复议卷宗已经涉及和记载的事项进行,主要审查复议决定的证据采信、事实认定、程序遵循和法律适用是否合法。

当事人行政复议过程中的行为在诉讼阶段同样具有拘束力,落实禁止反言原则,对复议阶段当事人均无异议的证据或者已经出示、质证过的证据,法院司法在审查中可以仅要求发表不同意见,而不再逐一举证质证。

三、坚持受案范围、主体资格、审查标准的统一性,注重司法对复议的引领

在受案范围衔接问题上,明确行政复议和行政诉讼的受案范围一致性。凡是能够申请行政复议的事项,除了复议终局的以外,都可以提起行政诉讼。在审查标准上,保持复议和诉讼合法性审查标准的统一性。扩大合法性审查内涵,将合理性审查作为合法性审查的一项重要内容,确保法律统一实施。

在裁判方式上,明确复议决定和法院裁判主文的统一性,确保复议和诉讼能够有效衔接。除非复议机关对事实认定、专业判断和法律条文的理解存在明显违法之处,否则法院司法审查原则上要尊重行政复议决定的认定,一般不以自己的判断代替行政机关判断。

在“求同”的同时,也注意行政复议与行政诉讼目的和价值追求的“异”,作出不同的条文规定,如对举证期限的规定、主动调查取证权的行使、对是否停止原行政行为执行的价值取向、对轻微程序违法的容忍度等,以更好地体现行政诉讼的监督性和行政复议的行政一体性。

四、坚持复议不收费,建立灵活的费用承担机制

坚持复议不收费制度。同时,不论行政复议结果是否支持原行政行为,只要被申请复议的行政行为在证据收集、事实认定、程序遵循、法律适用、结果裁量等方面存在需要纠正的违法之处,复议机关即有权决定原行政机关承担复议申请人因申请复议而产生的费用以及其他相应的损失,包括但不限于律师代理费、误工费、差旅费等。申请人相关费用单据不全的,申请人及其代理人可以主张按照当地公务员出差标准支付相应的差旅和补贴费用。

原行政行为严重违法的,复议机关可以依法决定对复议申请人所受到的损失进行惩罚性赔偿,以此引导行政相对人通过理性合法方式维护自身权益。行政机关工作人员重大或者故意违法的,复议机关应当建议相关机关给予相应的纪律处分。

五、坚持复议与诉讼的有机衔接,强化改革协同与配合

当前,行政复议和行政诉讼都在探索适度地进行集中管辖试点改革。

在行政复议方面,取消条块管辖和申请人的选择权,明确以地方政府工作部门为被申请人的复议案件,一律由本级地方人民政府管辖。取消地方政府职能部门的行政复议权,将分散在各个职能部门的行政复议人员集中,在同级政府之下成立相对独立的行政复议局或者行政复议委员会,依法行使行政复议职权和法制监督职权。行政诉讼方面,以落实《行政诉讼法》行政案件跨行政区划集中管辖为抓手,正在局部试点行政案件和行政法官的集中。

提升此两项改革的协同度,做好整体顶层设计,将部分基层法院行政庭人员与县级政府法制部门“弱弱联合”,专司县域范围内的行政复议工作,实现县域范围内法治资源的有限整合,如此不失为一个可以尝试的试点方案。

本《修改建议稿》来源于耿宝建著《<行政复议法>修改展望》一书,个别条文文字有适当修改。限于篇幅,本期推送分为两部分,敬请关注!

修改前
修改后
第一章总则
第一章总则
第一条为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。
第一条 (立法目的)为防止和纠正违法的或者不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,及时便捷解决行政争议,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。
【修改说明】1.将“具体行政行为”修改为“行政行为”,保持与《行政诉讼法》统一;2.增加“及时便捷解决行政争议”,突出行政复议解决争议的功能;3.删除“保障”功能,强调监督行政机关依法行使职权功能。 
第二条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。
第二条  (适用范围)公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益,向法律规定的复议机关提出行政复议申请,复议机关受理行政复议申请、对案件进行审理及作出复议决定,适用本法。
前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
【修改说明】1.鉴于行政复议体制的改革,复议机关类型可能多元化,故用复议机关表述代替行政机关;2.将可以申请复议的行政行为类型明确扩大到包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为,保持与《行政诉讼法》的统一。
第三条 依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项,履行下列职责:
(一)受理行政复议申请;
(二)向有关组织和人员调查取证,查阅文件和资料;
(三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当,拟订行政复议决定;
(四)处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请;
(五)对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议;
(六)办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项;
(七)法律、法规规定的其他职责。
第三条 (复议机关和复议机构)依照本法履行行政复议职责的行政机关或者其他法定机关是行政复议机关。
行政复议机关可以成立行政复议委员会、行政复议局等作为复议机构,负责审理行政复议案件。
复议机构的办事机构协助复议机构,具体办理行政复议事项。
【修改说明】由行政复议委员会、行政复议局作为行政复议案件的审理机构是确保行政复议机关公正审理案件的需要。行政复议委员会作为行政复议机关的内设机构负责具体案件的审理,行政复议委员会办公室是行政复议委员会的附属机构,具体办理行政复议事项。
第四条 行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则,坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施。
第四条 (复议的基本原则)行政复议机关履行行政复议职责,应当遵偱合法、合理、公正、公开、及时、便民、无偿的原则,坚持实事求是、有错必纠,保障法律的正确实施。
【修改说明】1.复议机关审理行政复议案件,不仅应当审查行政行为的合法性,而且应当审查行政行为的合理性,且与司法机关相比,复议机关对合理性的审查更加直接、更加便利,也更加有效。2.坚持实事求是原则,着眼于化解实体纠纷,强调行政机关与复议机关均属行政体系,落实“行政一体”原则。3.坚持复议“无偿”原则,既与行政诉讼相区别,也有利于确立行政复议前置,引导公民、法人或者其他组织通过法律渠道解决纠纷。
第五条 公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。
第五条 (复议前置)
公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,在提起行政诉讼前,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。
行政行为对公民、法人或者其他组织合法权益影响较大且需要立即提供司法救济的,法律也可规定在特殊情况下无需经过复议前置而直接提起行政诉讼。
(第五十条已经规定,此处重复规定而删去)

【修改说明】在行政复议与行政诉讼的关系上,原则上应当坚持复议前置,既可促进纠纷的快速便捷解决,有利于发挥行政复议功能,同时也避免纠纷过早进入司法程序。但同时对于不同行政管理领域不同性质的行政行为,也保留法律专门规定在特定情形下,可以豁免复议前置,由法律作出特殊规定。根据司法最终原则,行政复议决定一般不应为最终的裁决结论,应明确只有法律才可以设置最终裁决。
第二章 行政复议范围
第二章 行政复议范围
第六条 有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:
(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;
(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;
(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;
(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;
(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;
(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同,侵犯其合法权益的;
(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;
(八)认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;
(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;
(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的;
(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。  
第六条 (行政复议范围)有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:
(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;
(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;
(三)申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复,或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;
(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;
    (五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的;
(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;
(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;
(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;
(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;
(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;
(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;
(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外,复议机关受理法律、法规规定可以申请复议的案件。
【修改说明】本条参照《行政诉讼法》相关规定,以体现受案范围的一致性。也可考虑本条直接表述为:行政复议受案范围与行政诉讼受案范围一致。如此表述,将有效减少复议与诉讼受案范围的分歧,也有利于行政复议机关与人民法院在司法实践中逐渐扩大的受案范围相互统一协调。
第七条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:
(一)国务院部门的规定;
(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;
(三)乡、镇人民政府的规定。
前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。
第七条 (对规范性文件一并审查)公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为申请行政复议时,可以一并申请对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
【修改说明】本条参照《行政诉讼法》相关规定修改。
第八条 不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。
不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
第八条 (不受理范围)复议机关不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的行政复议申请:
(一)国防、外交等国家行为;
(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;
(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;
(四)对民事纠纷的调解或仲裁行为。
【修改说明】本条参照《行政诉讼法》相关规定修改。
第三章 行政复议申请
第三章 行政复议申请
【修改说明】本章的名称沿用了《行政复议法》原第三章的名称,但增加的内容较多,因此没有采取一一对应的修改方式。此外,由于复议申请部分涵盖的内容较多,包括了申请人、被申请人、复议管辖、申请的提出等内容,因此,为了区分相关内容,在体例上采用了与《行政复议法》实施条例相似的体例,增加了“节”。
第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第十条 依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。
有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。
同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人参加行政复议。
公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的,作出具体行政行为的行政机关是被申请人。
申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。
第十一条 申请人申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请;口头申请的,行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。
第十二条 对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。
第十三条 对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议。
对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的,向该派出机关申请行政复议。
第十四条 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。
第十五条 对本法第十二条、第十五条 对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的,按照下列规定申请行政复议:
(一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;
(二)对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;
(三)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议;
(四)对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议;
(五)对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的,向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。
有前款所列情形之一的,申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。
第十六条 公民、法人或者其他组织申请行政复议,行政复议机关已经依法受理的,或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。
公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议。
第一节    行政复议申请人
    第九条 (申请人资格)行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权依法申请行政复议。
【修改说明】1.依据《行政诉讼法》规定,将“法律上利害关系”修改为“利害关系”;2.将行政复议申请人资格与行政诉讼原告资格相一致,确保统一,减少分歧,便于复议与诉讼的衔接,也有利于复议机关与人民法院在申请人资格、原告资格上的不断扩展方面的高度统一,还有利于落实司法最终原则。
第十条 (申请人资格的承继与转移)有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属或其他依法继承原行政行为所涉权利或者利益的人有权申请行政复议。
有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议。
有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议,没有承受其权利的法人或其他组织的,其原股东或主要负责人可以申请行政复议。
【修改说明】第九条和第十条的规定是在对现行《行政复议法》第十条的基础上修改而成。本条专门对申请人资格的继承和转移进行了规定。其中本条第1款明确了公民死亡的,其申请复议的资格由继承其权利和利益的近亲属和其他人继承。
第二款和第三款为现行《行政复议法》第十条中的内容,没有改变。第3款增加了没有承受其权利的法人或者其他组织的情况下,可以由原股东或主要负责人申请行政复议的规定。
本节有关“行政复议申请人”的相关规定,也可考虑直接规定:参照《行政诉讼法》有关行政诉讼原告的规定执行。如此规定,既有利于行政复议与行政诉讼标准的统一,也有利于重申行政复议与行政诉讼的先后关系,便于解决实践中分歧。
第十一条 (合伙企业与其他组织的申请人资格)合伙企业申请行政复议的,应当以核准登记的企业为申请人,由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议;其他合伙组织申请行政复议的,由合伙人共同申请行政复议。
前款规定以外的不具备法人资格的其他组织申请行政复议的,由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议;没有主要负责人的,由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。
【修改说明】该条直接吸纳了《行政复议法》实施条例第六条的规定,没有进行修改。 
第十二条 (股份制企业的申请人资格)股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的行政行为侵犯企业合法权益的,可以以企业的名义申请行政复议。
【修改说明】该条直接吸纳了《行政复议法》实施条例第七条的规定,没有进行修改。
第十三条 (申请人代表)同一行政复议案件申请人超过五人的,推选一至五名代表参加行政复议。
【修改说明】该条直接吸纳了《行政复议法》实施条例第八条的规定,没有进行修改。
第十四条 (申请人的委托权)申请人、第三人可以委托一至二名代理人参加行政复议。
下列人员可以被委托为代理人:
(一)律师、基层法律服务工作者;
(二)当事人的近亲属或者工作人员;
(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。
申请人、第三人委托代理人的,应当向行政复议机构提交授权委托书。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。公民在特殊情况下无法书面委托的,可以口头委托。口头委托的,行政复议机构应当核实并记录在卷。申请人、第三人解除或者变更委托的,应当书面报告行政复议机构。
【修改说明】该条直接吸纳了行政复议实施条例第十条的规定,没有进行修改。同时该条第二款被委托人的资格条件,与《行政诉讼法》第三十一条一致。
第二节   被申请人
第十五条 (行政机关作为被申请人)公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政行为不服,依照本法申请行政复议的,作出该行政行为的行政机关为被申请人。
【修改说明】本条是对被申请人的认定标准的原则规定,对被申请人的认定标准,原则上以“作出行政行为”为标准。
第十六条 (授权组织作为被申请人)公民、法人或者其他组织对法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为不服,依照本法申请行政复议的,以法律、法规、规章授权的组织为复议被申请人。
【修改说明】对于授权组织的行政复议被申请人资格,应当明确法律、法规规章授权的组织具有行政复议被申请人资格。本条承认规章授权组织的主体资格,与《行政诉讼法》第二条保持一致。
第十七条 (共同行为的被申请人)行政机关与法律、法规、规章授权的组织以共同的名义作出行政行为的,行政机关和法律、法规、规章授权的组织为共同被申请人。
行政机关与其他组织以共同名义作出行政行为的,行政机关为被申请人。
  【修改说明】本条中的第一款和第二款吸纳了《行政复议法》实施条例第十二条的规定,未作修改。
第三节    第三人
第十八条 (复议第三人的资格)未申请行政复议的公民、法人或者其他组织与申请行政复议的行政行为有利害关系的,可以作为第三人参加行政复议。
【修改说明】本条对现行《行政复议法》第十条中有关复议第三人的规定作了一定的修改,一是强调第三人与申请行政复议的行政行为有“利害关系”,即其本身具备申请人的资格,二是公民、法人或其他组织没有以申请人的身份申请行政复议。
第十九条 (复议第三人的资格)行政复议期间,行政复议机构发现可以作为第三人参加行政复议的公民、法人或者其他组织未申请作为第三人参加复议的,应当通知其参加行政复议。
具有行政复议第三人资格的公民、法人或者其他组织放弃参加行政复议的,对行政复议决定不得提起行政诉讼。
【修改说明】本条是在《《行政复议法》》实施条例第九条的基础上修改而成,强调行政复议第三人参加行政复议的方式是自己申请参加以及行政复议机构通知参加。其中,行政复议机构“发现”有未参加的复议第三人的,应当通知其参加。
对于应当参加行政复议而放弃参加复议权利的,视为对行政复议决定的接受,因此,不得再提起行政诉讼,从而提高复议效率。
本节有关“第三人”的相关规定,也可考虑直接规定:“参照《行政诉讼法》有关行政诉讼第三人的规定执行。”如此规定,既有利于行政复议与行政诉讼标准的统一,也有利于重申行政复议与行政诉讼的先后关系,便于解决实践中分歧。

第四节    复议管辖
【修改说明】现行《行政复议法》中并没有“复议管辖”的规定,而行政复议管辖与行政复议的受理密切相关,且实践中存在一定分歧,故单独作为一节,专门作出规定。 
第二十条 (对政府工作部门行政行为的复议管辖)对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的,向该部门的本级人民政府申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。
申请人对经国务院批准实行省以下(不包括省一级)垂直领导的部门作出的行政行为不服的,向该部门的上一级主管部门申请行政复议。该部门属于省级人民政府部门的,向省级人民政府申请行政复议。
【修改说明】本条是在现行《行政复议法》第十二条的基础上修改而成。对施行双重领导的地方政府工作部门的行政行为不服的,取消原有的选择管辖的规定,由该部门的本级人民政府管辖。对施行垂直领导的行政机关,沿用原有的规定。

第二十一条 (对地方政府及派出机关行政行为的复议管辖)对地方各级人民政府的行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议。
对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的行政行为不服的,向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。
对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的行政行为不服的,向该派出机关申请行政复议。
【修改说明】本条沿用了现行《行政复议法》中第十三条的规定,同时将现行《行政复议法》中第十五条第一项的规定纳入到本条之中。
第二十二条 (国务院部门及省级政府的复议管辖)
对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的行政行为不服的,向作出该行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。
【修改说明】本条对现行《行政复议法》第十四条的规定进行了修改,在坚持国务院部门和省级政府原级复议的同时,取消了“也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决”的规定。主要理由:一是国务院作为国家最高行政机关,在社会管理中应当主要发挥宏观上的领导、监督职能,不宜直接处理具体纠纷;二是国务院直接办理复议案件,容易造成矛盾上移,且又造成国务院复议决定不接受司法审查,有违司法最终原则。
第二十三条 (特殊情形的复议管辖与复议申请的转送)对下列行政机关、组织的行政行为不服的,按照下列规定申请行政复议:
(一)对政府工作部门设立的派出机构作出的行政行为不服的,向设立该派出机构的部门所属的本级地方人民政府申请行政复议;
(二)对法律、法规、规章授权组织的行政行为不服申请复议的,向法律、法规、规章授权组织的主管机关申请行政复议。法律另有规定的除外;
(三)对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的行政行为不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议;
(四)对被撤销的行政机关在撤销前作出的行政行为不服的,向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。
有前款所列情形之一的,申请人也可以向行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府依照本法的相关规定转送办理。
作为转送机关的被申请人自收到申请人的复议申请之日起十日内,应当将复议申请书转送行政复议机关,同时将答辩状、作出行政行为的证据和相关材料一并提交行政复议机关,并将答辩状副本送达申请人。
依照本法规定接受行政复议申请的县级地方人民政府,对依照本法第二十三条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请,应当自接到该行政复议申请之日起7日内,转送有关行政复议机关,并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第三十一条的规定办理。
【修改说明】本条对现行《行政复议法》第十五条的规定进行了修改,简化了对派出机构的管辖,由设立派出机构的工作部门的本级人民政府管辖;简化了法律、法规、规章授权组织的管辖规定,确定由主管机关作为行政复议机关,改变以往由人民政府作为复议机关,减少上级以及人民政府的复议工作量,同时强化将矛盾化解在基层。规定复议被申请人一并提交答辩状及作出行政行为的证据、依据,可以减少复议环节,提高行政效率。
第二十四条 (复议申请的书面凭证)行政复议机关或作为转送机关的被申请人、县级地方人民政府在收到复议申请后,应当为申请人开具收到复议申请书和证据的书面凭证。【修改说明】出具收到复议申请的凭证,可以减少是否超越复议期限的争议,也有利于树立服务型政府形象。
第五节    复议申请的提出
第二十五条 (行政复议申请的提出)申请人申请行政复议,应以书面方式提出。书面复议申请可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出。
申请人存在书写困难的,也可以口头提出复议申请。行政机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。
申请人可以向被申请人提出复议申请,也可以向行政复议机关提出复议申请。
复议被申请人认为申请复议理由成立的,可以自行撤销或者变更行政行为,并上报行政复议机关。
【修改说明】本条是在现行《行政复议法》第十一条的基础上修改而成的。强调应以书面方式提出,但为了保障少数弱势群体的需要,保留了口头提出复议申请的规定。
为了增加复议被申请人自动改正行政行为的机会,规定复议申请可以向被申请人提出,如果复议被申请人认为行政行为违法或不合理并自动纠正的,则可以避免不必要的复议审理环节。
第二十六条 (行政复议申请书的内容)申请人书面申请行政复议的,应当在行政复议申请书中载明下列事项:
(一)申请人的基本情况,包括:公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码;法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务;
(二)被申请人的名称;
(三)行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由;
(四)申请人的签名或者盖章;
(五)申请行政复议的日期。
【修改说明】本条吸纳了《行政复议法》实施条例第十九条的规定,没有进行修改。

第二十七条 (复议申请的一般期限)公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
行政机关作出行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的,且又未采取补救措施的,可以视为该公民、法人或者其他组织不知道该行政行为。
【修改说明】沿用了现行《行政复议法》第九条的规定,同时增加了行政机关应当送达的规定。
另一种意见:由于确立了复议前置原则且《行政复议法》规定对复议决定不服提起行政诉讼的期限只有15天,因此申请行政复议的期限应当适当延长,应当考虑延长至现行《行政诉讼法》规定的六个月的起诉期限。总而言之,对公民、法人和其他组织申请行政复议与司法救济的总期限,应当统筹考虑,不能因此受到限制。  
第二十八条 (复议期限的扣除)公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误申请复议期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。
公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误申请复议期限的,在障碍消除后十日内,可以申请延长期限,是否准许由复议机关决定。
【修改说明】参考《行政诉讼法》第四十八条规定。同时,应当考虑统一正当理由耽误申请复议期限与起诉期限的情形以及相应的处理原则,以统一标准。
第二十九条 (不作为的复议申请期限)公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不履行的,行政复议申请期限不受前款规定期限的限制。
【修改说明】本条直接吸纳了《行政复议法》实施条例第十六条的规定,并与《行政诉讼法》第四十七条一致。
第三十条 (复议权的告知义务)行政机关作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的,应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。
【修改说明】本条吸纳了《《行政复议法实施条例》第十七条的规定。
第四章   行政复议受理
第四章   行政复议受理
第十七条 行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外,行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
第十八条 依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府,对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请,应当自接到该行政复议申请之日起七日内,转送有关行政复议机关,并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。
第十九条 法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的,公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内,依法向人民法院提起行政诉讼。
第二十条 公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请,行政复议机关无正当理由不予受理的,上级行政机关应当责令其受理;必要时,上级行政机关也可以直接受理。
第三十一条 (受理条件)行政复议申请符合下列条件的,行政复议机关应当予以受理:
(一)申请人明确且与行政行为有利害关系;
(二)被申请人明确具体;
(三)有具体的行政复议请求和理由;
(四)在法定申请期限内提出;
(五)属于行政复议范围;
(六)属于行政复议机关的管辖范围。
【修改说明】本条是在《行政复议法实施条例》第二十八条规定的基础上略加修改而成。

第三十二条 (不受理申请的处理)行政复议机关收到复议申请后,应当在五日内进行审查并作出是否受理的决定。
不符合本法规定的行政复议申请,行政复议机关应当说明理由并作出不予受理的书面决定。
对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
行政复议机关对明显不属于行政复议范围的申请,可以口头或者书面形式告知申请人通过信访等方式处理,并将行政复议申请材料登记留存备查。
【修改说明】本条规定对现行《行政复议法》第十七条的规定略微作了修改,明确不予受理的决定应当说明理由并以书面形式作出。但同时,对于明显不属于行政复议范围的申请,赋予了行政复议机关更大的裁量和处置权利,以应对信息公开领域以及极少数当事人滥用复议申请权问题。而为了防止复议机关滥用此种裁量和处置权利,可以考虑设立相应的惩诫措施或者无效诉讼制度。
第三十三条 (申请的补正)行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的,行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。
补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的,视为申请人放弃行政复议申请。
补正申请材料所用时间不计入行政复议的受理期限。
【修改说明】本条是在《行政复议法实施条例》第二十九条规定的基础上略加修改而成。修改的内容是将“不计入行政复议审理期限”改为“不计入行政复议的受理期限”。  
第三十四条 (复议机关不作为的救济)行政复议机关不受理复议申请或者在法律规定的最长期限内无正当理由不作出复议决定,或者未经申请人申请超出法定期限未作出复议决定的,申请人可以向人民法院起诉要求复议机关及时作出复议决定,法律规定申请人可以直接起诉行政行为的除外。
复议机关未在法定期限内作出复议决定,给申请人造成新的损失的,申请人可以依法申请国家赔偿。
【修改说明】本条旨在督促复议机关依法受理复议申请以及及时作出复议决定,以避免因复议机关不作为,且由于坚持复议前置原则,可能造成有的申请人丧失提起行政诉讼的权利。同时,又保持一定的灵活性,对于法律特别规定无需复议前置的情形,以及复议机关不在法定期限内作出复议决定,申请人可以直接起诉行政行为的,作了例外规定,即无需再起诉复议机关不履行法定职责,也无需再起诉请求人民法院判令复议机关依法作出复议决定。而且,为了加强对复议机关不依法履行复议职责的监督力度,对于复议机关不作为扩大的、新造成的损失,复议机关要承担相应的国家赔偿责任。
第二十一条 行政复议期间具体行政行为不停止执行;但是,有下列情形之一的,可以停止执行:
(一)被申请人认为需要停止执行的;
(二)行政复议机关认为需要停止执行的;
(三)申请人申请停止执行,行政复议机关认为其要求合理,决定停止执行的;
(四)法律规定停止执行的。
第三十五条 (复议期间停止执行)行政复议期间行政行为停止执行;但是,停止执行行政行为将给公共利益等造成难以弥补的损失的,被申请人申请不停止执行行政行为的,行政复议机关可以视情决定是否不停止执行。
【修改说明】行政复议期间应当坚持“以停止执行为原则,不停止执行为例外”的原则,即原则上应当停止执行行政行为,以最大限度地保护行政相对人的合法权益,同时也避免因行政行为违法而造成国家赔偿责任,也有利于引导当事人及时、自觉选择行政复议渠道,理性、合法地维护权益,维护良好的社会秩序。同时,为了保护公共利益等的需要,被申请人申请不停止执行,行政复议机关也可根据实际情况作出是否不停止执行的决定。同时,为了体现复议与诉讼的区别,同时避免生效的行政行为长期得不到执行,并体现司法权对行政权的尊重,行政诉讼期间行政行为是否停止执行应当执行相反的标准,即在诉讼期间,应当坚持不停止执行为原则,停止执行为例外。

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