中共十九大把全面推行依法治国提上了新高度。依法治国这个主题将影响中国社会的各个方面，当然包括我们现在思考的城市治理工作。

 

近几天来，人们的目光被北京的那些典型的案件所吸引，社会各界关注并批评那些典型案件的违法之处，其中北京市城管委开展集中清理建筑物天际线专项行动则陷入进退失据、骑虎难下的境地。这些事件的发生再一次提醒我们：城市治理要始终立于依法治国的基础之上，要走法治化的道路。

 

在当下这个时代，法治思维是城市治理活动决不可缺的。本来，开展集中清理建筑物天际线专项行动让城市的天际线更美是一件功德无量的好事，但因为没有站在依法治国的基础之上，缺少法治思维导致了各个方面的异议。相关文件及措施与《行政许可法》、《行政强制法》、《行政处罚法》、《物权法》均有冲突之处。

 

他山之石，可以攻玉。从北京清理天际线行动引起争议的事件中我们可以清楚地认识到，在城市治理中要始终坚持依法办事，最关键的是有关制度和措施出台要依法进行，要充分注意到公正性、公开性、效益性、群众性、统一性五个问题，对公民权利的保护要到位，从而实现前瞻性与现实性，良好愿望与社会效果的和谐统一。

 

第一，公正性。

 

有关城市治理制度和措施的公正性是该制度的生命。我国的许多法律制度引起争议的重要原因是充分表现出明显的部门利益，立法成为一些部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段。因此，我们在有关城市治理的制度和措施的制订过程中，要防止相关行政主管部门追求自身利益的最大化或者是偏袒某些利益集团的利益。这就需要引入第三方作为起草、咨询机构，使得城市治理的制度与措施具有公正性，符合依法治国的要求。

 

第二，公开性。

 

《中华人民共和国立法法》第五条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，有关城市治理的制度与措施的出台也要遵看这一原则，拓宽公众参与渠道，增强透明度。

 

作为城市治理的制度与措施，只有公开才有效力，其制定同样不存在必须保密的理由，必须增强公开性，其关键是从起草时就公开，坚决拋弃神秘化的传统观念，建立和健全公众参与的机制。

 

假如北京在拟定有关天际线整治在计划阶段，就广泛、深入地征求了公众意见；在起草过程中，通过了中介组织、人民团体、社区等多种渠道倾听基层民众尤其是弱势群体的意见，使他们的利益诉求得到了充分表达，合法权益在制度建设中得到充分保障，实施中的矛盾就完全能够避免。

 

第三，效益性。

 

城市治理牵扯到千家万户，是件严肃的事情，出台新制度与措施需要仔细思量、推敲。但是这项工作有时又有一定的时效性、紧迫性，要讲究效率。立法界有学者评论认为“目前我国立法效率较低，存在立法浪费、立法越权、立法谋私、立法寻租和立法低质五大现象”，而我的认识是当前立法效率性问题中最大的问题是立法效益问题。

 

城市治理的效益即有关城市治理的制度与措施实施后所产生的符合城市治理目的的有益效果，包括经济效益和社会效益。其中经济效益是指有关城市治理的制度与措施实施后对经济发展产生的有益的影响，主要体现在节约交易成本，为人们从事经济活动提供行为规则，保证私人成本和社会成本一致，减少经济环境的不确定性，增加经济活动结果的可预见性。

 

城市治理的社会效益指有关城市治理的制度与措施实施后所产生的对社会的有益效果即社会的有机协调状态，如法治秩序的进步、社会稳定性增加、人们的安全感增强、社会生活秩序好转、道德水平提高等。

 

城市治理的效益越大，城市主体(包括单位、个人)成本的产出就越大，有关城市治理的制度与措施效率就越高；相反，效益越小，成本的产出就越小，城市治理效率也就越低。因此，可以说城市治效益和效率成正比。

 

第四，群众性。

 

群众的参与与支持是城市治理成败的关键。当前有关城市治理的制度与措施出台的透明度还不够，公众参与渠道比较有限，公众参与程度比较低，作为资源分配优势方的行政主管部门和强势利益代表方在参与有关城市治理的制度与措施制定和意见表达方面占据优势，对有关城市治理的制度与措施的影响更强，导致相对弱势利益方意见容易受到压制，使受到影响的各方利益在出台过程中没有得到充分反映。一些地方政府在制定有关城市治理的制度与措施的过程中受到部门利益的影响，行政机关借法扩权，与民争利，为本部门的行政行为寻求合法外衣。有的部门为本部门的管理便利，随意为本部门设权，不断增设审批权、许可权、处罚权、收费权等，增设公民的义务，却对规范本部门行政行为的内容重视不够，甚至刻意规避自身应承担的责任和义务，忽视对被管理人应享有权利和利益的保护，从而引起诸多社会矛盾甚至是流血冲突。       

 

解决这个问题除了立法机关需要认真履行义务外，还要充分发挥政协等(包括律师协会)社会团体在有关城市治理的制度与措施立法过程中的决策咨询作用和公共舆论的监督作用。应当尽可能地利用社会团体的优势，在立法中听取他们所提的意见和建议，反映各界要求，更好地体现公众利益。全国律协和各级律师协会可以发挥更大作用。其次要借助舆论监督，限制部门利益膨胀和立法权滥用的同时，调动社会关心并参与立法的积极性。

 

第五，统一性。当前中国的上位与下位法之间，同级法律之间，法律与法规之间相互冲突导致有关城市治理的制度与措施的出台及实施困难重重。最典型的是物权法、行政许可法、行政强制法与土地管理法、城市房地产管理法等之间的冲突。而国务院各部委和省、自治区、直辖市以及省会市、较大的市都有规章制定权，这种分散立法导致法条之间相互矛盾的现象时常出现。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间，甚至于规章与行政法规、地方性法规之间对同一问题规定不同，使管理对象无所适从。

 

一切有关城市治理的制度与措施都必须加强立法规划的权威性。把维护人民利益作为有关城市治理的制度与措施制定工作的出发点和落脚点，强化法治政府意识，注重大局意识、政治意识和责任意识，正确处理公共利益和部门利益、权力与责任、服务与管理、实体与程序的关系。

 

全面推行依法治国的核心是依法行政。城市治理当然需要执法机关认真依法执法，但若是有关城市治理的制度与措施本身有法律上的瑕疵，有法必依、执法必严，违法必究就会出现问题。

 

综上所述，有关城市治理的制度与措施的出台应当坚持依法治国的理念，进而实现城市治理的法治化是落实中共十九大精神的实际行动。

 

作者系中华全国律协行政法委员会副主任，北京市才良律师事务所律师