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   土地,是国家当前最大的财富。然而,这一财富的处理过程中问题多多。今天上午在陕西省高级法院审理白益民等24人诉西安市政府土地审批件案二审。2004年,西安市政府将原告使用的土地未经征收和招拍挂程序就批给开发商搞房产开发“紫薇浐河花园”项目。本案争议的焦点将集中在政府出让原为集体所有的土地是否要完成征收程序和进行招、拍、挂?

   就此,谨将我国的招拍挂出让国有土地使用权的制度建立相关知识简介如下:

  国有土地使用权招拍挂,是政府供应土地的重要形式,出台的初衷是公开、公平、公正的市场原则,充分发挥市场优化配置土地资源的作用,从源头上防治土地批租领域的不正之风和腐败行为。其制度是逐步形成的。

   1999年,国土资源部下发了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》;

   2001年,国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》,国有土地使用权招标拍卖从东南沿海到中西部地区正在全国逐步推开。据不完全统计,2001年国家开展土地使用权招标拍卖的省份超过了90%,已有1435个市(县)实行了土地使用权招标拍卖,15个省(区、市)明确规定出让经营性用地必须招标拍卖。

   虽然据不完全统计,1999年、2000年和2001年全国招标拍卖出让国有土地使用权价款分别达到114亿元、346亿元和492亿元。但从国内情况看,国有土地招标拍卖出让尚未形成制度,缺乏统一的法规,各地对土地招标拍卖的范围、组织实施程序等仍缺乏明确的规定,在一定程度上影响了全国土地招标拍卖工作的规范运作,亟待出台统一规范的国有土地使用权招标拍卖挂牌出让规定。在这一时期,我国相关法律法规对国有土地使用权招标拍卖出让均提出了明确要求。《城市房地产管理法》明确规定:“土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式。”《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》要求:“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地,原则上必须以拍卖、招标方式提供。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确:“国有建设用地供应,除涉及国家安全和保密要求外,都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地的供应计划公布后,同一地块有两个以上意向用地者的,都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供,国有土地使用权招标拍卖必须公开进行。”

    2002年中纪委第七次会议和国务院第四次廉政会议均明确要求:经营性国有土地使用权出让必须招标拍卖。 为深入贯彻落实国务院15号文件和中纪委第七次会议、国务院第四次廉政会议精神,大力推行招标拍卖出让国有土地使用权制度,规范国有土地使用权招标拍卖活动,形成公开、公平、公正的土地市场,防治土地批租领域的不正之风和腐败行为,国土资源部在总结吸收各地实践经验基础上,反复修改、完善,经国土资源部第四次部务会议通过,正式发布了《规定》,标志着我国招拍挂出让国有土地使用权的制度初步形成。

   《规定》共28条,主要明确了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的法律依据、原则、范围、程序和法律责任等。它以《城市房地产管理法》、《土地管理法》和《〈土地管理法〉实施条例》等法律法规为依据,建立和完善了以下三个方面的制度:一是经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度;二是公开、公平、公正的国有土地使用权招标拍卖挂牌出让组织实施程序制度;三是严格的法律制度。

  《规定》在认真总结各地招标拍卖挂牌出让国有土地使用权成功经验、借鉴国际上通行的招标拍卖习惯做法的基础上,明确了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的组织实施程序,包括拟订计划、编制出让文件、发布公告的方式和内容、标底和低价的确定、投标开标程序、拍卖会和挂牌的程序等。针对实践中普遍存在的以协议出让方式取代或规避招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权的问题,《规定》对应当以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权而擅自采用协议方式出让的,规定了严格的法律责任,即对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。同时,《规定》还对土地行政主管部门自身的违法行为规定了严格的法律责任,即“土地行政主管部门工作人员在招标拍卖挂牌出让活动中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

   《规定》明确规定:商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。上述规定以外用途的土地的供地计划公布后,同一宗地有两个以上意向用地者的,也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。挂牌出让国有土地使用权,是指出让人发布挂牌公告,按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布,接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格,根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让是广东、江苏和重庆等地在招标拍卖出让土地使用权的实践中创新出来的,挂牌出让综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点,并同样是具有公开、公平、公正特点的国有土地使用权出让的重要方式,尤其适用于当前我国土地市场现状,具有招标、拍卖不具备的优势:一是挂牌时间长,且允许多次报价,有利于投资者理性决策和竞争;二是操作简便,便于开展;三是有利于土地有形市场的形成和运作。为此,《规定》将挂牌出让与招标拍卖方式并列,将挂牌出让作为招标拍卖方式出让国有土地使用权的重要补充,对挂牌出让的适用范围、程序等作了较为详细的规定。考虑到在挂牌截止时有可能出现众多竞价人竞相竞价的情况,为了实现土地效益的最大化,根据《城市房地产管理法》等法律法规,《规定》第19条规定:“在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的,出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价,由出价最高者取得土地使用权。”

     拍卖、招标和协议方式均是法定的国有土地批租方式,各有其适宜的范围,不能简单进行优劣划分。在具体的出让活动中,土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言,划拨土地使用权转让、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及工业等特殊用地,可以采用协议方式出让;对于土地使用者和土地用途无特殊限制,以获取最高土地出让金为目标的经营性用地,应采用拍卖或招标、挂牌出让方式;对于除获取较高出让金外,还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件,土地用途受严格限制,仅少数人可能有受让意向的经营性用地,应采用招标方式出让,三种方式不能偏废。

    公开是保证竞争公平、公正的前提,《规定》从以下几个方面保证招标拍卖挂牌出让的公开性:第一,要求各地要编制国有土地使用权出让计划,及时向社会公开发布;第二,要求出让人应当至少在招标、拍卖或者挂牌开始日前20日发布招标、拍卖或者挂牌公告,保证意向竞买人或竞投人有充足的时间了解出让地块情况和进行投资决策;第三,要求确定招标标底,拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价,投标、竞买保证金,应当实行集体决策;第四,要求市、县人民政府土地行政主管部门应当为投标人竞买人查询拟出土地的有关情况提供便利。第五,为保证公开性和竞争性,规定每次招标会或拍卖会少于三个竞投(买)人的,应当终止招标或拍卖会,挂牌截止时仍有两个或两个以上的竞买人要求报价的,出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价,由出价最高者取得土地使用权;第六,招标拍卖挂牌出让结果必须于10个工作日内在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布,接受社会监督。过程中违反规定的,还将视情节追究法律责任。

     《规定》明确规定了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的范围,各地在推行招标拍卖挂牌出让国有土地使用权制度过程中,必须十分明确:一是经营性土地使用权必须全部实行招标拍卖或挂牌出让;二是招标拍卖挂牌出让经营性土地使用权必须公开进行,符合《规定》要求;三是领导干部不得随意干预经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让。经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让要作为一条政治纪律,必须执行。

    《规定》公布实施的重要意义主要表现在两个方面:

  一是有利于从制度和源头上保证土地使用权出让工作的廉政建设。土地是国家和社会最大的资源和财富,是生产要素市场中价值最高的资产。对经营性国有土地使用权的出让审批如果不严格规范,容易滋生腐败。一些腐败分子利用职权搞权钱交易和暗箱操作,攫取巨额地价差额,造成了土地资产的严重流失,破坏了党风廉政建设。大力推行招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权,有利于遏制权力进入市场,减少人为因素对资源配置的干预和不合理控制,从源头上遏制腐败行为的发生。

  二是有利于按照市场经济的要求,健全土地市场规则,建立公开、公平、公正的资源性资产配置的新机制。虽然我国在土地市场建设方面取得了显著成绩,但是也存在着不少问题,如竞相压低、减免地价吸引投资;经营性房地产项目用地采取协议出让方式供地,划拨土地大量非法入市等。如果不遏制这些行为,统一规范、开放有序的土地市场难以形成。大力推行招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权,不仅能够实现国家土地资产的最大效益,而且能够提高政府供地的市场化程度,促进规范统一的土地市场的建立和完善。

附:

中华人民共和国国土资源部令   

第 11 号

  《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,已经2002年4月3日国土资源部第4次部务会议通过,现予发布,自2002年7月1日起施行。

部 长  田凤山          

二○○二年五月九日 

              《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》  

    第一条 为规范国有土地使用权出让行为,优化土地资源配置,建立公开、公平、公正的土地使用制度,根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规,制定本规定。

    第二条 在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权的,适用本规定。

  本规定所称招标出让国有土地使用权,是指市、县人民政府土地行政主管部门(以下简称出让人)发布招标公告,邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标,根据投标结果确定土地使用者的行为。

  本规定所称拍卖出让国有土地使用权,是指出让人发布拍卖公告,由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价,根据出价结果确定土地使用者的行为。

  本规定所称挂牌出让国有土地使用权,是指出让人发布挂牌公告,按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布,接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格,根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

    第三条 招标、拍卖或者挂牌出让国有土地使用权应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。

    第四条 商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

  前款规定以外用途的土地的供地计划公布后,同一宗地有两个以上意向用地者的,也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。

    第五条 国有土地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动,应当有计划地进行。

  市、县人民政府土地行政主管部门根据社会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况,编制国有土地使用权出让计划,报经同级人民政府批准后,及时向社会公开发布。

    第六条 市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划,会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案,报经市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

    第七条 出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况,编制招标拍卖挂牌出让文件。招标拍卖挂牌出让文件应当包括招标拍卖挂牌出让公告、投标或者竞买须知、宗地图、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、成交确认书、国有土地使用权出让合同文本。

    第八条 出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日发布招标、拍卖或者挂牌公告,公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。

    第九条 招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容:

  (一)出让人的名称和地址;

  (二)出让宗地的位置、现状、面积、使用年期、用途、规划设计要求;

  (三)投标人、竞买人的资格要求及申请取得投标、竞买资格的办法;

  (四)索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点及方式;

  (五)招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等;

  (六)确定中标人、竞得人的标准和方法;

  (七)投标、竞买保证金;

  (八)其他需要公告的事项。

    第十条 市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。

  确定招标标底,拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价,投标、竞买保证金,应当实行集体决策。

  招标标底和拍卖挂牌的底价,在招标拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密。

    第十一条 出让人应当对投标申请人、竞买申请人进行资格审查。对符合招标拍卖挂牌公告规定条件的,应当通知其参加招标拍卖挂牌活动。

    第十二条 市、县人民政府土地行政主管部门应当为投标人、竞买人查询拟出让土地的有关情况提供便利。

    第十三条 投标、开标依照下列程序进行:

  (一)投标人在投标截止时间前将标书投入标箱。招标公告允许邮寄标书的,投标人可以邮寄,但出让人在投标截止时间前收到的方为有效;

  标书投入标箱后,不可撤回。投标人应对标书和有关书面承诺承担责任。

  (二)出让人按照招标公告规定的时间、地点开标,邀请所有投标人参加。由投标人或者其推选的代表检查标箱的密封情况,当众开启标箱,宣布投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。投标人少于三人的,出让人应当依照本规定重新招标。

  (三)评标小组进行评标。评标小组由出让人代表、有关专家组成,成员人数为五人以上的单数。

  评标小组可以要求投标人对投标文件作出必要的澄清或者说明,但是澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。

  评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法,对投标文件进行评审。

  (四)招标人根据评标结果,确定中标人。

    第十四条 对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准,或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人,应当确定为中标人。

    第十五条 拍卖会依照下列程序进行:

  (一)主持人点算竞买人;

  (二)主持人介绍拍卖宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求和其他有关事项;

  (三)主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度。没有底价的,应当明确提示;

  (四)主持人报出起叫价;

  (五)竞买人举牌应价或者报价;

  (六)主持人确认该应价后继续竞价;

  (七)主持人连续三次宣布同一应价而没有再应价的,主持人落槌表示拍卖成交;

  (八)主持人宣布最高应价者为竞得人。

    第十六条 竞买人不足三人,或者竞买人的最高应价未达到底价时,主持人应当终止拍卖。

  拍卖主持人在拍卖中可根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度。

    第十七条 挂牌依照以下程序进行:

  (一)在挂牌公告规定的挂牌起始日,出让人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等,在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布;

  (二)符合条件的竞买人填写报价单报价;

  (三)出让人确认该报价后,更新显示挂牌价格;

  (四)出让人继续接受新的报价;

  (五)出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。

    第十八条 挂牌时间不得少于10个工作日。挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增价幅度。

    第十九条 挂牌期限届满,按照下列规定确定是否成交:

  (一)在挂牌期限内只有一个竞买人报价,且报价高于底价,并符合其他条件的,挂牌成交;

  (二)在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的,出价最高者为竞得人;报价相同的,先提交报价单者为竞得人,但报价低于底价者除外;

  (三)在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的,挂牌不成交。

  在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的,出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价,出价最高者为竞得人。

    第二十条 以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后,出让人应当与中标人、竞得人签订成交确认书。

  成交确认书应当包括出让人和中标人、竞得人的名称、地址,出让标的,成交时间、地点、价款,以及签订《国有土地使用权出让合同》的时间、地点等内容。

  成交确认书对出让人和中标人、竞得人具有合同效力。签订成交确认书后,出让人改变竞得结果,或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的,应当依法承担责任。

    第二十一条 中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间,与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。

  中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金,抵作国有土地使用权出让金,其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金,出让人必须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还,不计利息。

    第二十二条 招标拍卖挂牌活动结束后,出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。

  出让人公布出让结果,不得向受让人收取费用。

    第二十三条 受让人依照《国有土地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后,应当依法申请办理土地登记,领取国有土地使用权证书。

    第二十四条 应当以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权而擅自采用协议方式出让的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

    第二十五条 中标人、竞得人有下列行为之一的,中标、竞得结果无效;造成损失的,中标人、竞得人应当依法承担赔偿责任:

  (一)投标人、竞买人提供虚假文件隐瞒事实的;

  (二)中标人、竞得人采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的。

    第二十六条 土地行政主管部门工作人员在招标拍卖挂牌出让活动中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    第二十七条 以招标拍卖挂牌方式租赁国有土地使用权的,参照本规定执行。

    第二十八条 本规定自2002年7月1日起施行。

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王才亮

王才亮

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北京才良律师事务所主任。 北京市才良律师事务所:作为全国拆迁和征地专业律师所,我们始终不会忘记我们的社会责任!我还是那句老话:罗马不是一天建成的,但一定是人们一天一天建成的。中国法治的长城不是一个人所能建成,但一定是一个一个的人共同努力才能建成! 我们衷心感谢朋友们的信任和支持。 新址:北京市宣武区太平街6号富力摩根中心E318室 电话:010-59361446、59361447、59361448、59361449、59361450、59361451 我的 邮箱:cailiang329@sina.com

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