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农民为何缺少强有力的司法保护?

    农民为何缺少强有力的司法保护?

    这是我节前写的文章,今天由东方早报发出。农民,中国历史舞台的主角,当今的社会地位似乎不太相称。社会的发展与进步,为什么受伤的多是农民?近年来,从唐福珍到王树杰们为城市化进程更是付出了生命的代价。虽然从我们国家土地财政的现状看,农民的确将长期陷于弱势地位,但如果司法手段能正常运用,一些矛盾仍可得到缓解甚至化解。

 维护农村稳定关乎广大农民群众的根本利益,是农民群众的迫切愿望。稳定不能靠高压,而是要靠公平正义去化解矛盾。这一方面要靠民间调解,更直接的手段是司法救济。

 

  最近,辽宁盘锦市兴隆台区二十里村发生因土地征用而引发的枪击命案。综合当地政府通报和新华社记者的调查,事件起因并不复杂:当地政府因兴建住房和修建马路,需收回死者家庭承包的国有农场的稻田,双方就补偿未能达成协议。该农场向法院提起民事诉讼后又撤诉,而后,市政施工人员用机械损毁还有十几天就可收获的稻田,农场方面人员与之同行。对峙中,警察出警,与死者家庭发生冲突,枪声响过,一死多伤。

  在此我们不讨论警察行为是否合理合法,仅从该案暴露的矛盾着手分析,讨论此类农村矛盾是否可以避免激化,以及如何避免。

  笔者认为,虽然从我们国家土地财政的现状看,农民的确陷于弱势地位,但如果司法手段能正常运用,一些矛盾仍可得到缓解甚至化解。

  上面提到的这个案例,是由基层征地引发。表面上看,是城乡建设与农业的矛盾,而究其本质,惨案发生还是缘于对利益争议缺乏评判和化解机制。事实上,对于这类纠纷,本来是有司法手段可使用,以避免矛盾激化的。

  第一,政府的收回土地和解除土地承包合同是否合法以及补偿方案是否得当,当事人可以依法向人民法院提出行政复议和诉讼来加以审查。

  事发地是国有农场,土地属国家所有,不需要办理土地征收批准文件就可以收回土地使用权。但是,这种收回土地使用权还是有条件的,即要办理土地用途从农业用地变更为建设用地的许可。如果是农村集体所有的土地,则还需省级以上人民政府的批文。农民不仅有权利要求政府出示相关批准文件,还可以通过复议和诉讼审查批准文件是否合法。在许多地方发生的涉农类似案件中,我们很少看到当地的农民依法行使请求司法审查和救济的行动。

  这是为什么呢?经过近30年的普及法律常识的工作,我们显然不能说农民不懂法。行政诉讼的费用不高,显然也不是农民经济上支付不了这笔钱。

  对此,在与一些农民的交流中,我们了解到,他们的想法很简单:打官司,我们能打得过政府?甚至还有的农民认为法院是政府开的。的确,行政审判的困难要甚于其他审判工作,其重要原因之一是法院与政府的关系理不清道不明,致使行政审判没有发挥应有的审查监督功能。换个角度说,正是缺少司法审查这个监督措施,一些地方的违法征地拆迁已毫无节制。

  第二,上面的案例中,农场代表政府向法院提出了民事诉讼,意图是通过司法手段解除合同。这个动作是应当肯定的,可惜的是农场后来撤诉了,选择依靠丛林法则行事,以致引起血案。而在笔者所见的许多农村土地承包合同纠纷中,也少有上法院解决的。

  根据《农村土地承包合同法》的规定,农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地的承包,都受到法律保护。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。如果遇上国家因公共利益的需要征收征用土地,承包人有权依法获得相应的补偿。因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。

  实践中,土地承包人的权利往往被忽视。在农村要解决承包纠纷,人们依靠丛林法则的比例超过上法院。这是一个不正常的情况,其结果是农村社会稳定受到影响。

  农村土地征收工作中,一些地方政府或是过于依赖行政手段,或是将基层法院列入征收人队伍,丝毫不记得司法的重要地位。而在农村,村民自治制度也被曲解,许多地方的村民委员会成为地方政府的附庸,导致政府与农民之间缺少权利过渡与矛盾缓和的地带。暴力成为房屋土地征收的推进器,这是十分危险的。

  第三,立法上缺少支持以司法手段解决矛盾的架构。上述土地征收征用补偿标准的争议,法律法规之间就在打架。

  《物权法》第一百三十二条规定“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿”。而实践中,承包人难有维权手段,其原因就是部门法和法规没有设立对征地补偿标准的司法审查机制。现行规定是,可以对补偿标准申请县级人民政府协调,协调不成的可申请批准征地机关裁决。这完全是在行政机关系统内打转。因此,此类案件维权者的成功率极低。

  而国有农用地的承包,对其收回土地承包权的补偿纠纷,没有法定程序加以解决。我反复思考,上述案件如果农场没有撤诉,法院应该如何判决呢?农民几乎没有胜诉可能。而无论是判决按照政府所定的补偿标准解除合同,还是判决后强制执行,都缺少法律依据。

  第四,农村的组织缺少法治。无论是国有土地还是集体土地上的农民组织,从近似于军营到完全一盘散沙,其组织建设的相关法律是吃了夹生饭。

  上世纪80年代,村委会、居民委员会的制度改革卓有成效,但后来上一级乡镇、街道办的改革进程停滞,使得已有的改革倒退。尤其是有着相当经济权利的村民委员会的建设很不乐观。

  例如前些日子人们关心的“温州乐清10亿元安置房遭掠夺”案件,引起矛盾的焦点是这个村返回地已建成32层高的大楼,价值10亿元的财产居然成为他人私产而与村民无关。此类案件可以说是各地都有。严重损害农民利益的村官,有着相当数量,这些人相比建国前的土豪劣绅,也是有过之而无不及。其制度上的原因十分明显。

  比如现行的《村民委员会组织法》第十六条规定,罢免村民委员会成员,须有登记参加选举的村民过半数投票,并须经投票的村民过半数通过。但是,实践中,这一点很难做到。一是村委会成员,往往由村里大姓氏的村民担任,很难达到半数通过;二是在农村选举中某些地区贿选情况严重,财大气粗者控制了村民投票;三是即使半数以上的农民要求改选,但事情被与村官关系密切的乡镇干部拖住不办。全国多年不搞换届选举的村委会,绝不是凤毛麟角。

  第五,基层政府与农村基层组织结成利益共同体,损害农民利益。在征地拆迁中,如果农民与征地方发生冲突,多数村(居)民委员会是紧跟征地一方的。

  由于一些地方的土地征收存在少批或不批、降低补偿标准等问题,政府官员往往会充分利用村级缺乏监督机制的现状,对土地拆迁等涉及村民重大利益的事项,怂恿村民委员会暗箱操作,不经过村民会议,甚至有些地方出现伪造村民签字签订土地拆迁补偿协议以造成既成事实的情况,致使村民维权无门。

  在一些城市,假“城中村改造”、“旧村改造”之名,行房地产开发之实。避开了国家对房屋土地征收的制度限制,强拆农民房屋,逼农民上楼腾出土地,开发牟取暴利。法院往往从地方政府的角度考虑,而对此类案件拒之门外。

  2011年9月5日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中规定,村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的,过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。虽然此司法解释赋予了村民代位权诉讼,但是司法实践中却少有成功判例。

  对于当前农村的一些不正常状况,不仅是法院做得不够,其他司法强力机关同样做得不够。在农民与政府、村官发生冲突,村民在合法权益尤其是土地财产被侵犯后,检察院举报少有回声,法院不受理、警方不出警不立案,导致矛盾不断加剧。

  近年来,我们国家的城市化进程使得农村人口比例降低,使得一些人认为维护农村稳定似乎可有可无。然而,今年以来许多的重大案件,如广东的乌坎事件、云南的巧家县爆炸事件,乃至这次的盘锦枪击事件,都与农村稳定密切相关。维护农村稳定关乎广大农民群众的根本利益,是农民群众的迫切愿望。稳定不能靠高压,而是要靠公平正义去化解矛盾。这一方面要靠民间调解,更直接的手段是司法救济。

  我们可以设想,如果农民的权利受到侵犯时,法律能够及时地保护他们,法院能有公正裁判,矛盾还会如此激化吗?又如上面所说的案件,倘若没有在9月21日那天的强行征地,而是按照原计划10月9日对簿公堂,明辨是非,依靠法律来规范各自的行为,惨案肯定就不会发生。但愿,我们都能痛定思痛。

 http://www.dfdaily.com/html/63/2012/10/9/873525.shtml



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