2010年1月第一次向社会征求意见时，关于旧城区改建的条文是这样规定的：“为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要”，这一项最后修改为“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段实施旧城区改建的需要”。显而易见，国务院在立法时，虽然将“旧而不危”房屋的改善型需求排除在了征收之外，但是仍然给一些地方扩大公共利益的范畴留下了空间。

实践中许多地方政府充分地以“危房集中、基础设施落后”没有标准为由而任意按照“旧城区改建”的名义作出征收决定。2011年，沈阳市和平区人民政府作出的和政征字[2011]第3号房屋征收决定书，对该市青年大街党校社区进行征收引起了争议。我们在代理这个案件时就发现了其中的问题。

该案征收决定所涉地块，房屋均建成于九十年代初期，远远未达到设计年限。建设部《城市危险房屋管理规定》对危旧房屋有严格的规定，而被告提供的证据也从未对该地块房屋进行过危险房屋鉴定，被告辩称中也指出“沈阳市目前情况看，所谓的危房基本不存在”。所谓“基础设施落后”，被告也没有提供任何证据加以证明而仅仅根据照片就对该征收区域进行了简单的认定，法律既然有相关的规定被告草率认定于法无据。相反，原告提交的相关的小区建成年代等一系列证据足以证明该小区建成不足十年且交通便利，区位优越，小区环境良好，绿化、健身等设施齐全，建筑容积率低，基础设施完善且与沈阳当前住宅设计规划要求相比并不落后，完全没有必要通过征收形式进行集中改建。但需要肯定的是沈阳市和平区政府在实施强拆还是作了一定的让步，从而与被征收人达成协议，缓解了矛盾。

《征收条例》实施中的这个谬误是当前房屋征收矛盾的源泉之一，但绝非全部——其他法律法规中也有违宪和直接侵犯被拆迁人的规定。比如：《城乡规划法》第31条，将‘旧城区的改建’‘危房集中、基础设施落后’也列入拆迁的法定事由。该法实质上是规避了宪法和其它法律对‘拆迁范围’的限制，旧房不是危房，它的存在并没有妨碍不特定第三人的合法权益，如果要拆除旧房，必须在征得房屋所有权人同意拆迁和接受补偿标准后才能进行。而危房的修建的权利和义务的第一主体应当是产权人。但事实上，《城乡规划法》第31条被滥用，许多城市的旧城(村)改造成了商业开发，其规模之大，甚至包括开始拆迁本世纪才竣工的小区。

《土地管理法》第58条也违背《宪法》和《物权法》关于只有公共利益需要才能收回单位、个人国有土地使用权的规定，在规定“为公共利益需要使用土地的”的情形之外，又规定 ‘为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权’，事实上，许多地方就是依据这一条款，未经法定程序擅自收回土地使用权进而实施大规模的违法拆迁。

2．“确需”被无限放大为政府需要

就房屋拆迁到征收的三个条例的内容而言，他们的差别中最重要的内容是引人了比例原则，明确将“确需”作为征收的前提之一，但是，这一进步没有得到重视。

条例第八条首次有“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”中的一个词“确需”。然而，由此有关机关对此存在异议，与征收条例配套的规章迟迟出不来。而实践中。“确需”要么被忽略，要么被无限放大成为了“政府需要”。

何为“确需”？确需就是仅有公共利益和法律规定的程序和权限并不是就可以征收公民的房屋，还需有第三个条件即符合行政法中的比例原则。“确需”所表达的比例原则在我国行政立法活动中的一项重要原则和重要实践。至于这一原则能否实现其制定的目的即能否规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益？需要依赖法规的正确实施。

3．被征收人的主体范围过窄

征收条例的制定者没有听取许多学者和实际工作者的意见，坚持延续了拆迁条例的毛病，规定被征收人仅限为房屋的所有人，导致被征收人的主体范围过窄。

被征收人的范围限制于房屋的所有人，把使用人排除在外的规定始于2001年的对拆迁条例的修改，作出这个规定是当初为了给开发商降低成本。这个规定与公司法和物权法严重抵触，也与实际情况不符。

由于众多房屋的合法使用权人在被征收的时候并不是被征收人，对征收活动没有话语权，其权利难以保障，势必产生矛盾。除了房产的两权分离的情况要补救之外，还有一个更严重的问题就是征收中中小企业的生存难。

中小企业中大量存在或者使用国家的房子，或者租用他人的房子来生产经营的情况，一到征收的时候他们的利益根本得不到保障，结局往往是倒闭。

中小企业是我们国家就业的主要途径，征收中拆一块就倒一个企业，这个问题怎么解决，是需要补救的。

国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施已经2年了。这个条例在制定中上述缺少听从广大民意而脱离实际的漏点正暴露出来，导致实施中出现难以逾越的沟壑，致使具体的工作陷于困境。上述制度上的漏洞应该在司法解释和行政规章当中予以补救。

（二）规避新条例的情况严重

2012年4月9日，最高人民法院为已施行一年多的《国有土地上房屋征收与补偿条例》发布了第一个司法解释(《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》)。这个司法解释出台的背景是大量的规避新条例的事件，其情况严重的程度已经令决策者难以容忍。

理论上，非法强拆应该终止于2011年1月21日。这一天，倍受期待的《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式实施，所有强拆均需申请法院强制执行。但这只是制度设计。在个别地方，“非法强拆”正穿着各种各样的马甲，绕开新条例的规范而延续着。当前的中国，土地财政依然没有停止的迹象。而拆迁领域，当前的新动向仍然是一些地方黑拆、拆违代拆迁、“三旧改造”等错误模式在蔓延。

1．“黑拆”泛滥成灾

何为黑拆?黑拆应当是指非司法执行也非行政执行而又未经房屋的所有人或使用人同意而对房屋予以拆除的行为。黑拆至少可作如下分类；

从实施人是否知情的角度可分为受命而拆和主动而拆。

从指挥者的动机可分为为了完成任务而拆和为了私利而拆。

从房屋的性质的角度可分为对国家所有房屋或单位及个人房屋的黑拆。

从手段上可分为暴力强拆和偷拆。而暴力强拆还可分为以暴力行动强拆和以暴力相威胁两种。

从后果上区别可分为后果轻微、后果严重、后果特别严重等。显然，后果将是考量刑罚的的重要依据。

黑拆侵犯的是公民的财产权。但是不仅仅是限于如此。从侵犯对像上看，虽然受害的是房屋，但其实质是侵害了房屋的所有权和使用权、侵犯的还可能是社会秩序和执法机关的公信力。

黑拆的典型如果从时间的角度当然首推媒体所报道的黑龙江省哈尔滨市的黑拆。2012年3月14日晚上10点半，哈尔滨市6户熟睡的居民被头戴面罩、手持镐把、斧头和菜刀者强行拖出门外，铲车随即将房屋推倒。3月21日，哈尔滨警方披露，事件系一个挂靠在一家拆除公司的人临时雇用另外21人进行强拆——既不是政府也不是法院所为，开发商也全盘否认。至今对该黑拆事件没有新的令人乐观的消息。

黑拆最恐怖的是网上披露的2012年6月23日深夜，武汉市繁华商业区六渡桥老鼠街突发大火，导致七间商业门面被毁。火灾现场围观的人很多，一度交通堵塞。火灾现场人们议论最多的就是：“这里一定是要拆迁了”，“一把火烧了，什么都没了还想当钉子户?”至今当地政府没有出来澄清这个惨案。

不过拆迁火攻的发明者不是武汉，而是源于5年前的上海的麦琪里拆迁血案，把一对老人烧死了，凶手没有判死刑。此后，各地血拆及反抗都不限于肢体接触的传统模式，而是日益走向恐怖活动。对此，任何珍惜生命的人都持反对意见，因为恐怖活动伤及无辜。但实际生活中，多数黑拆都有报警不受理或受理不破案的特点。

“误拆”成为一些地方政府掩盖黑拆的一种托词的情况频繁发生。黑拆中的强拆成为血拆，进而演变为恐怖活动，执法机关是见财思迁，多半是睁一只眼闭一只眼。报警不出警，立案不破案。甚至还有执法机关直接组织恐怖活动的，这是完全不能允许的。政府花巨额费用维稳，却忽略了自己下级纵容或参加组织的恐怖活动。其结果只有一个，自食其果!例如江苏南通的通州区先锋镇2012年11月连续发生多起黑拆，至今公安也未立案。

很显然，过去对城市房屋拆迁，只要作出裁决，可以先予执行，无需黑拆。但是征收条例出台后，取消了行政直接强拆而有关部门又迟迟没有出台相关的下位法，导致房屋征收活动强拆缺乏操作系统和操作程序。在2011年株洲市的4·22汪家正自焚事件和朔州市的6·23强拆惨案被问责后，司法执行慎重多了，黑拆就被一些地方政府推广了。

从目前发生的实例来看，多半是政府缺少操作规程而急于进度而不顾程序挺而走险。我们如何化解这个问题所产生的矛盾?最好的方法是切断执法机关在城市化进程中的利益分配。如果强力机关都能够依法执政，这些问题会少得多。

黑拆日益猖獗的唯一原因就是黑拆绝大多数是地方政府的行为。不论高层是否愿意承认这一点，但这是客观现实。

一些地方政府热衷于黑拆的理由往往是出于黑拆能加快拆迁进度，从而加快城市建设的步伐。然而，房屋是拆掉了，房东们也可能被迫签约了，可他们的心里是不服的。如果是公民选举产生官员，这些不讲法治而热衷于强拆的官员有几人能当选?这也可能是我们国家政治体制改革难以突破性进展的原因。

2012年的五月，血拆频繁是有史以来的最高峰。9日，广州市和湖北宜昌分别传来被强拆者跳楼或自焚自杀的消息引起的震荡尚在发酵。10日，又分别发生云南昭通巧家县拆迁办的爆炸案和湖南宁乡被强拆者跳楼自杀的惨案，让人心碎啊!。作为从事拆迁法律制度研究的学者和从事该项业务的执业律师，过去对于这些问题已经讲得足够多了。

从我国拆迁制度设立22年来的事实证明，血拆无一例是公共利益的需要。2004年，国务院处理的湖南嘉禾违法拆迁的特点还只是在工作上搞株连，而如今处处可见暴力血腥事件。同样，民众的抗争手段也在升级。从2009年的成都唐福珍自焚，到2012年的血泪，殉难者的悲壮甚于唐福珍。而5·10爆炸案的示范作用将给社会更大的震撼!有关地方惯用的封锁消息的方法在今天只会有负面作用。

2．“以拆违带动拆迁”泛滥成灾

去年以来，通过改变拆迁理由而达到规避征收条例的方法即“以拆违带动拆迁” 和“以拆违代替拆迁”正扩散到全国。在原《城市房屋拆迁管理条例》中的一句看似简单的“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”的话被拆迁人用到了极端，有的城市居然是“满城建筑尽违法”。甚至建于清朝的老古董因为没有相关的土地、规划、施工许可也被戴上了违法建筑的帽子。似乎除了今天的拆迁办，此前的城市管理者都是吃饭不干活的。这让前辈们情何以堪？

“以拆违带动拆迁” 和“以拆违代替拆迁”的歪招始于2004年的南京，理论动机源于老拆迁条例的“拆除违章建筑不予补偿”和征收条例的“拆除违法建筑不予补偿”的规定。但形成完整的经验是长沙市，当地一个地方政府的会议纪要中看到过这样的说法：“拆违带动拆迁不可动摇，规定拆迁拆到哪里，吊销原有的建房手续和产权证撤销就到哪里。”应当说这样一来的确使征收与拆迁进度大大加快。于是，众多的地方政府去长沙市取经，并仿效之。

“满城建筑尽违法”的乱像在2011年问世的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有了规范的可能。该条例第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理”。“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。

客观地说，由于土地财政的盛行，一些民众向地方政府学习，见缝插针地抢盖房子即违法建筑，因为民众从政府土地财政中了解到种房子比种菜种庄稼更赚钱。限制违法建设，先从政府带头。而对于违法建筑的调查、认定和处理，必须严格执行宪法和法律的规定，坚持以人为本，尽可能的化解矛盾。但愿全国的类似案件都能妥善解决，而不要在矛盾激化后，让我们一声惊奇的发现这又是一个违法行政行为所致。

3.“三旧改造”泛滥成灾

“三旧改造”一词发明于广东。广东三旧改造是指广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。开展“三旧”改造的项目，必须符合城市土地利用总体规划、城乡总体规划，纳入“三旧”改造总体规划、年度计划，已纳入省“三旧”改造监管数据库，需制订改造方案，并且通过市（县）人民政府的批准。

“三旧”改造是国土资源部给予广东省的特殊政策。自2000年开始，广州市委、市政府就筹划城中村改制改造工作，历经8年摸索，形成体系。在粤府[2009]78号文中，“三旧”改造的实施意见对现行的国土资源政策有六大突破：一是简化了补办征收手续；二是允许按现状完善历史用地手续；三是允许采用协议出让供地；四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造；五是农村集体建设用地改为国有建设用地，可简化手续；六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。

由于“三旧”改造是在广东省试行的特殊政策，因此在操作中与现行法律规定冲突之处较大。所以，不仅仅是在其他的省份推广应用要有法律的支持，就是在广东省试行工作中也应当需要慎重从事，应当以没有大的社会矛盾为前提条件。

然而，试点缺乏规范的情况下，就有被全国许多地方复制，成为当前社会矛盾加剧的热点之一。在国有土地上的拆迁受到征收条例的限制后，各地以城中村改造的名义加快了集体土地上的拆迁以维持土地财政的需求，城中村改造在各地如火如荼地进行。

河北省开始以“新民居建设”名义，推进城中村改造。省政府出台文件，要求对村庄做新规划，严格控制平房，提倡多层住宅，新村规划面积控制在原有面积的2/3以内。

山东省也下发了“农村新民居建设”的文件。

广州计划10年改造城中村138个。

西安有城中村326个，一年通过改造城中村和棚户区，获得土地1000万平方米。

郑州市计划在未来3年内，批准改造20个城中村（组），以加快城中村改造步伐。7月17日，郑州市政府再次下发通知，批准金水区杲村等20个村（组）实施城中村改造，燕庄村尚未改造的司家庄、聂庄，孙八寨村1、3、4之外的村民组都在批准之列。

国土资源部门对北京、上海、山东等16个省(区、市)的征地项目做过一次调查。调查显示，近十年来东部城市的征地项目中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是经营性用地。同时，集体土地上的拆迁成为社会矛盾激化的热点

许多地方热衷于以城中村改造的名义加快集体土地上的拆迁的动机主要是其补偿标准远低于国有土地上的房屋征收。土地管理法规定征收集体土地的补偿费是按照土地被征收前三年平均年产值的若干倍来测算的，这种测算方法是否科学有待商榷。且该法对被征收土地上的农民房屋仅作为附着物对待，并将补偿标准授权由省、自治区、直辖市具体规定。而有的省、自治区、直辖市人民政府违反立法法的规定，没有严格按照授权目的行使该项权力，将该授权给下级行政机关，下级行政机关为了减少土地储存成本，维护地方政府利益，通常将补偿标准规定较低，严重损害了房屋所有权人的合法权益。这是引起矛盾激化的主要原因。

对此，中央纪委、监察部发出通知，要求有关地方政府和部门进一步建立健全有关政策规定，认真做好农村集体土地征收和房屋拆迁工作，妥善解决好被征地拆迁农民的居住问题。农民房屋拆迁要按照建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿，被征地拆迁农户所得拆迁补偿以及政府补贴，要能够保障其选购合理居住水平的房屋。要督促建立与当地经济发展水平相适应、收入增长幅度相协调的补偿标准动态调整机制，并认真加以执行。在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。

遗憾的是，通知不是法律，没有得到真正的落实。 5月9日，作为旧村改造的始发地传来令人悲痛的消息，广州杨箕村城中村改造终于以被强拆者李洁娥被迫跳楼自杀，而对“三旧”改造尤其是旧村改造作出了属于违法拆迁的结论。

十分遗憾的是，从全国而言，为城中村改造摇唇鼓舌的人很多，其中法律人不少。有许多法院热衷于城中村改造的拆迁。

显而易见的问题是，有哪个法律规定可以用多半村民(无论是否受蒙骗利诱)的情况下去决定少数人的命运?去拆除他们的房屋?又有哪个法律规定开发商可以用这样的方法避开土地征收程序而搞开发牟取暴利? 全国各地的违法违宪的村中村改造在开发商的金钱和政府公权力的主导下，制造了多少社会矛盾？

毫无疑义的是，公民的房屋受法律保护，决不能依靠少数服从多数人的决定来剥夺。一个村庄的发展权与一个村民的住宅权不是一个层面的权利。如果多数人就能任意决定少数人的命运，一个办公室坐三个人，能否俩个人就能将另外一个法官干掉呢?

对此，我们的认识是：正确的城中村改造应当是以人为本、以村民的自愿为原则，以改善村民生产生活条件为目的，通过和风细雨的方式改造，而不是为开发商和地方政府牟取暴利的大拆大建。

4．化解矛盾的机制僵化

近年来，社会矛盾突出，其中以征地、拆迁引起的矛盾占了40%以上。但是，现实是社会的纠正错误的机制出了问题，使得矛盾屡屡激化。

鉴于当前血拆频发的情况，我们曾呼吁决策者立即采取强有力的措施，停止除国防紧急工程之外的可能导致拆迁血案的建设项目。立即停止强拆!停止黑拆!停止偷拆!停止一切以城中村改造、旧城改造为名实际商业开发的曲线拆迁!违反者，刑罚侍候!但人微言轻，决策者依旧将城镇化作为今后工作的重心。

既然停不下来，那如何防止和化解这些矛盾是当前一个十分紧迫、重要的课题。

（1）法院未尽职

作为法律工作者，当然首先希望拆迁矛盾能进法院解决，从而防止一些爆炸声。

遗憾的是，法院似乎不愿意接受这个艰巨任务。行政诉讼蹒跚起步已23年，行政诉讼在“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”方面从无到有，取得了重大成就。公民、法人和其他组织依靠行政诉讼途径解决行政争议的积极性空前提高，与此相对，行政机关依法行政的口号亦空前提高。这是行政诉讼二十年来，我们必须正视的重大进步。但另一方面，我们必须看到行政诉讼制度，离“法治国家”要求、离人民群众日益增长的法律诉求、离和谐社会的根本要求还有着巨大的差距。

当前，行政诉讼在化解行政争议方面所起到的作用，尚不得得到人民群众的由衷认同。法学界与实务界，对于行政诉讼的立案难问题形成共识。

第一，立案难。

立案环节则是行政诉讼制度直面社会实践的第一步。立案环节的公正，对于所有提起行政诉讼的公民、法人和其他组织建立对行政诉讼的信心之意义，无论如何评价均不为过。

立案环节的公正，是行政诉讼权利从“应然”走向“实然”的极其关键一步。常识可知，万事开头难。因此万里长征迈出的第一步，更具有战略意义。

因此，立案环节的公正，直接关乎民众对于法治的根本认同。只有真正赋予立案环节的公正，才能使行政诉讼制度真正地得到社会认可。反之，当立案成为问题，民众对司法救济的希望将破碎，转而上访或自力救济，矛盾激化往往就难以逆转。

4年前，最高人民法院院长王胜俊新政之初主抓的第一件大事，就是狠抓行政诉讼立案难、公正审理难、执行难的问题。发了一道最高法院法释（2008）第一号，规定上级人民法院对下级法院不立案的行政诉讼案，有权直接立案。使弱者有冤不能申的案子，有理由请求上级法院立案和协调下级法院立案审理，得到立案审理的基本诉权保障！

客观地说，新政实施以来，全国行政诉讼立案难的问题没有得到缓解。众多的省地方法院在听最高院还是地方党委、政府的问题上选择了后者。其与最高法院对抗的方法主要是：

a.某些法院内部创立“规定”抬高“立案门槛”。

某些法院，内部以成文或不成文规定，提高立案标准，成功地将很多行政争议(主要是土地和房屋征收纠纷)排除在法院大门之外。这类行政诉讼立案难，影响极坏，地方法院以成文或不成文的内部规定对抗《行政诉讼法》，置全国人大或全国人大常委会通过的法律于不顾，剥夺行政相对人诉权的同时，亦动摇了整个法律权威性。全国各地法院，各种创设法律性的内部规定不胜枚举，群众对此深为痛恨。

北京地区体现较为明显，《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答(三)》之第7条，即属此类。该解答将房屋拆迁主管部门就补偿安置进行裁决后，被拆迁人对于该拆迁许可的前置五项法定要件即不能提起行政诉讼。

b.某些法院对于立案材料审查突破了“形式审查”

《行政诉讼法》对于起诉的法定条件有明文界定，但各地法院在行政诉讼立案中，每每突破法定的“形式审查”要求，而直指实体内容。甚至，某些法院却以“当事人签名未加捺手印”、“起诉状中错别字太多”、“诉讼请求不合理”为由拒绝立案。

c.某些法院收取立案材料拒开收据

在全国各地，较为普遍的现象是：人民法院收取立案材料后，拒绝给原告开具收据，致使原告无法证明已经向该法院行使过诉权，导致当事人在该法院违法拒收案件的情况下又无法向上级起诉。

与某些法院收到立案材料后不开具收据，更为严重的，很多法院收取立案材料后，既不受理、也不出具任何书面性文字诸如裁定等，总是口头答复：“回去等消息”。等原告一次次催问时：“某某领导不在，尚未研究”。

第二，公正判决难

这些年，房屋征收与拆迁中，官商勾结坑害百姓是一个十分突出的问题。本来这类问题的大部份都可以通过行政诉讼来扼制的。但是，人民法院的行政审判由于各种原因很难公正执法。甚至有的地方法院是拆房卖地的急先锋，实际上成为拆迁公司。这里面的原因主要是体制问题，多半法官是迫于无奈。

行政审判的一个重要功能就是通过依法审查被诉具体行政行为的合法性，维护行政机关依法行政，监督纠正行政机关的违法行为。但是在法院内部，不分是非地将维护政府的决定被视为是服务大局。正是一些看似支持政府的司法行为，使政府失去了改进工作的最佳时机，也使政府形象和司法形象受损。

虽然也有最高法院领导提出要坚决摒弃“让行政机关胜诉是支持，让行政机关败诉是添乱”的错误认识，努力做到既不降低司法审查标准，不姑息和迁就违法行政行为，不迎合或屈服于各种非法干预，又注意充分挖掘利用各种政治资源，发挥社会各方力量与运用必要合理手段相结合，努力营造尊重司法、自觉接受监督的良好司法环境。但是，地方法院的许多人并不认可。于是，法院对于房屋土地征收案件的公正判决如凤毛麟角。

房屋土地征收案件的公正判决难，体现的则是人民法院对于行政诉讼的困境。不可否认，在公正判决难的个案中，可能有法官个人素质、情绪、修养原因，致使法官个人刁难立案者现象。但更多的则是人民法院制度设计方面，虽在法律上规定法院审判权不受行政机关和其他团体干预。但实际操作中地方人民法院的人、财、物诸方面都依赖于同级党委、政府，在审理当地政府为被告的行政案件时会受到行政干预，法院难免存有顾虑。而房屋征收与农村土地征收等行政诉讼案件中，由于土地财政与开发商的特殊利益关系，致使地方党委、政府大力干预司法的积极性很大。

人民法院依法公正审理行政案件是社会矛盾得到公正处理的最后一点希望。为解决立案难、判决难、执行难的问题，早在2008年1月16日，最高人民法院公布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》和《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，并于2月1日实施。：《关于行政案件管辖若干问题的规定》对外公布时，很多人都对其改变立案难、判决难、执行难的问题抱以了希望。可以说，最高人民法院的司法解释的出发点是好的，目的就是为了方便群众进行行政诉讼。

但我们在执业中发现，对于最高人民法院的这两条司法解释，没有执行到位。为此，最高人民法院的精神能落实到位是关系到社会和谐的重要问题。从眼前来说，最高人民法院要加强对地方法院监督的力度，做到上情下达，下情上达。从长远来说，就是要进行司法改革，加强司法的独立性。

第三，执行公正没有根本改观。虽然最高法院出台新规但落实不够。各地依然存在违法执行的情况，包括对房屋的违法拆除和对政府赔偿案件的执行不到位。

例如青岛市民孙德功房屋2011年被当地城管纠集涉黑人员强拆的一案，当事人向当地法院起诉长达一年无人问津。2012年8月17日上午，当事人孙德功与代理律师赴山东省高院二楼立案大厅询问孙德功起诉进展时，因安检产生争论被法警抬出门外而无法入内，该案依旧没有立案，社会影响恶劣。

从全局而言，司法活动是保障法律公正的最后一道关口，也是保障法律公正的最重要和最有实效的一种手段，更是依法治国方略存废的关键所在。国家要从制度上保障人民法院忠实于法律，及时受理征收和拆迁纠纷，公正审判相关案件，使各级政府的行政行为受到司法监督和审查，以减少社会矛盾激化的概率。

2.信访体制瘫痪

2012年，信访制度化解社会矛盾的功能没有得到体现。在司法救济无效的情况下，除了极少数人选择了以暴制暴外，多数受到不公正待遇的被拆迁人抱着对执政党的最后的一点信任踏上了漫漫上访路，希望能让党中央、国务院听见他们的呼声。他们奔走于永定门及北京的各个衙门，千方百计的争取维权的最后一点希望。

然而，现行的信访体制无法应对上访潮而基本陷于瘫痪。我们听多了的官员们对上访者冷漠的故事。因为接访官员只是要对上面负责，而丝毫不记得"为人民服务"的义务。

截访已经是常态，但是，让我们难以接受的是近年来官员们对访民的迫害。有的地方对于访民的各种各样的迫害绝对不输于文革的野蛮，这样的做法就突破了做人的底线。

2012年11月4日，17名长沙市民以旅游为由来到北京，但因他们曾经因征收拆迁受到侵害而多次赴北京上访，而被北京的黑保安用汽车押回，快到长沙的途中因其中一人心脏病发作呼叫，其亲属上高速拦车施救但事后立即被地方政府采取行政强制措施，失去人身自由。事后，长沙市公安局没有追究黑保安的责任，而是设立“11·4”专案组，拘捕4人至今未放。

对此。我们十分担心，官员们为何要摧毁访民对执政者的最后一点希望?当地的官员们为什么要激化而不是化解矛盾?

四、前景与建议

坦率直言，我们对房屋征收制度变革的前景十分担忧，理由是我们没有看到国家使这一制度朝着有利于保护人民群众利益发展进而社会和谐的有效措施。对此，我们要站在民族复兴的高度正视当前不动产征收给社会带来的利弊，切实制止血拆上升的势头。

（一）前景不容乐观

2012年8月14日，社科院发布《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.5》称，2011年，我国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到51.27%。2010年发布的《中小城市绿皮书》推测，到2030年我国城镇化率将达到65%左右，这意味着有3亿农村人口进入城镇工作生活。同时，城镇化将产生巨大的资金需求，预计社会保障和市政公共设施支出共计将超过30万亿元。有关当局及学者纷纷为此造势。尤其是，近来国务院有关领导也多次强调指出“要推进城镇化，降低城镇化门槛，发挥拉动消费、优化投资、改善民生的多重效应。”城镇化似乎已经成为国策。然而，作为城镇化的资金从哪里来？国家没有多余的钱投资，方法只有增加货币供给。而地方财政早已经是捉襟见肘，正企盼从将城镇化进程作为土地财政的新途径。显然，最终为城镇化买单的还是广大民众。

至于在城镇化进程中，地方政府与商人们结盟是难以避免的局面。对此，我们分析城镇化进程中土地与房屋征收引起的矛盾仍将是国内社会矛盾加剧的热点之一，是危及中国共产党人依法执政的因素之一。

在目前的结构下，我们能够防止血拆的发生吗？现实是悲观的。

第一，根据最高法院和许多地方法院的顾全经济建设大局、支持政府工作的执法理念，我们也无法指望司法能够独立并坚决的监督和推动政府的依法行政。立案难、判决难、执行难的问题将继续困扰我们。

第二，中纪委和监察部以及最高人民检察院虽然都多次曾经将查处违法拆迁作为工作重点，但还是停留在典型的层面，并没有真正铺开，其难言之隐与法院系统相似。血拆无责，甚至升迁的干部政策使许多官员争先恐后的投入强拆。

第三，在缺少制约的情况下，地方政府为了土地财政和其背后的商人们的利益，仍然会无视法律的约束和社会承受力，屡屡触动暴力拆迁的红线。同时，地方政府还将增加维稳经费和手段，加大对被征收人的控制手段，从而进一步激化社会矛盾。

第四，基层政权建设堪忧。房屋征收制度变革与实施都是靠人去做的，基层政权的建设对于防止血拆的发生十分重要。我们国家在上世纪八十年代启动基层政权建设的改革是从村（居）民委员会民主选举起步的。十分遗憾的是此后中断了进程，乡镇（街道）乃至县级的民主选举没有进行。结果是已经有的改革功亏一篑。

第五，最关键的问题是，党内决策者们对于当前的房屋土地征收引起的社会矛盾屡屡发出的是相互矛盾的信号。政出多门和政策多变让遵纪守法者吃亏。

（二）建议

在当前状况下，共产党人若是要坚持以人为本、构建和谐社会的理念，怎么也绕不开对公民不动产合法权益的保护。其中，房屋征收制度变革十分重要。为此，我们建议：房屋征收制度变革不仅不能停滞，还要继续朝着有利于被征收人的方向推进！

的确，《国有土地上房屋征收与补偿条例》是由于配套规定没有及时出台，国有土地上的房屋征收活动并没有大面积铺开，已经铺开的地区也显得混乱不堪。而集体土地上的房屋拆迁量大面广，强拆引起血案频发，其配套法律、规章的尽快出台有着现实意义。

然而，房屋征收制度变革是一个系统工程，决不是仅仅条例和配套规章就能解决的，需要综合进行变革。

1．加快现行土地制度变革

房屋是依附于土地的。虽然《宪法》和《物权法》都明确规定为了公共利益的需要，依照法律规定的程序，才可以征收集体的土地及单位个人的房屋。而现行的《土地管理法》为主体的土地征收征用及收回制度却突破了“为了公共利益的需要”这一前提，使得无论城市还是农村的房屋都是空中楼阁。

如《土地管理法》第四十三条的规定是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都可能依法申请到使用现有的国有土地或者启动国家去征收的原属于农民集体所有的土地。在政府依职权作出土地征收决定的过程中，农民基本没有说话的权力。

又如《土地管理法》第五十八条有关收回国有土地使用权的规定同样是充满了矛盾，其含糊不清的收回条件和补偿规定扩大了地方政府以土地牟利的空间。也使国有土地使用权人惶惶不可终日。

《宪法》是国家的根本大法，《物权法》是人大通过的基本法律制度，无疑是《土地管理法》为主体的土地制度的上位法。从2004年修订《宪法》和2007年制订的《物权法》，前者已经过去了8年多，后者也有5年了，可下位法的违宪和违反上位法的问题至今没有解决，反映了依法治国的方略没有得到落实，无疑会导致征地活动的混乱，这是当前征地拆迁中屡屡违法强拆继而导致血案的法律根源。

为什么会土地制度违宪和违反上位法的问题迟迟不能纠正？要害是利益，问题在于如果只有为了公共利益才能征地拆迁，政府就只有投入而无收益。

如《物权法》第42条规定的为了公共利益的需要，征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的成本是显而易见的。其中征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

然而，根据现行《土地管理法》的规定，尽管近年补偿标准有所提高但远低于上述标准。尤其是政府可以不区分公共利益就可以低价征地，继而用于商业开发，其中的收益可观。而收回国有土地使用权是房屋征收与拆迁的必要的条件，若是严格控制则限制了政府行为的随意性。这是政府为什么偏爱现行《土地管理法》导致其修改工作迟缓的主观原因。

现有法律是禁止集体所有的建设用地直接进入市场的。集体所有的建设用地如要流转，必须先由国家征收成为国有土地之后，再出让给使用权人。这种做法一是增加了土地流转的环节，二是使得农民经济利益受到严重损害，三是使农村的工业化、城市化进程受阻，其中，最关键的是农民的利益问题，对如何解决集体建设用地进入市场的矛盾，进一步推动土地市场活跃起来，带动国民经济的发展。

因此，落实党的十七届三中全会精神，改革现行的征地补偿制度，让集体建设用地直接上市流转，减少官民冲突。是维护农村稳定的需要，也是建设一个民主法治国家的需要。将来条件成熟，还可以考虑土地公有向多种所有制形式共存的转变，以充分落实民众是国家主人这一宪法原则。

2007年《物权法》实施后，国土资源部就启动该项工作。早在2008年，《土地管理法》修订就被列入全国人大立法计划，但随后的进展却一直不太顺利。2011年4月，国务院法制办正式启动《土地管理法》修改工作，并组成了联合工作组负责起草工作。在2011年12月28日召开的中央农村工作会议上，国务院总理温家宝明确表示“要精心设计征地制度改革方案，2012年一定要出台相应法规”。业内人士从这一表述中看到了新的《土地管理法》出台的曙光，更希望曙光早一点到来。事实是2012年已经过去，《土地管理法》的修订尚未破局，其修订稿都尚未公开征求意见。

2．改变土地财政迫在眉睫

正是政府可以不区分公共利益就可以低价征地，继而用于商业开发来获得巨大的收益。一些地方政府将拆房卖地作为了工作的中心，卖地的收入在财政收入的比重越来越高。地方政府对土地收益的依赖和追求越来越大。

2011年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，占财政收入的近30%。十一五期间，全国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入7万多亿元。

公开资料显示，2009年土地出让总价款是1.59万亿元，2008年这一数字为9600多亿元，2007年突破“一万亿”大关，接近1.3万亿元，2006年全国土地出让金达7000亿元人民币。

2012年，全国的土地出让收入达到2.9万亿元，仅低于2011年。

毫无疑问，对于土地出让金收入的功与过要重新考虑。巨额的土地出让收入并非来源于从境外甚至其他星球的土地开发，整的都是民众已经使用的土地的利益再分配。从这个角度看，土地出让金收入就是与民争利的结果。土地出让金收入越多越是说明侵占民众的利益的过错越大，这叫工作越积极错误越大，但是现在这些正确的常识被忘掉了。

土地财政和房价高涨，尤其是财政支出不受监督，是目前社会矛盾激化的主要原因。不受制约的爆发性增长的财政支出和社会经济艰难之间的矛盾，已经演变为中国当前的主要社会矛盾，这个问题不解决，所有的价格都难解决。

土地征收制度本身亟待改革以解决土地财政这个问题似乎是已经不是冰冻三尺，而是冰冻三丈了。只要地方政府还依赖于土地财政，暴力或者说是公权力侵犯公民的土地和房屋权利的事就难以避免。

解决对于土地财政依赖，其方法无非是两条，一是改革税制，适当调整中央和地方的分配比例。二是节流，降低社会管理成本。这两条都涉及既得利益格局，谁敢谁能做这个破冰之举呢？但是，不破是不行的，越拖越被动。

我们注意到国务院正在推动房产税的试点，但仅此仍是不能解决对于土地财政依赖的。还需要加快体制改革，减少冗员、降低社会管理成本，改变对于官员的政绩考核标准等等要同步进行。

3．房屋征收制度需要监督与纠错机制

任何一个先进的制度都需要有监督与纠错机制，使其不犯或少犯错误。

第一，房屋征收制度中司法救济要落实到位。缺少司法审查和监督是当前房屋征收与拆迁纠纷得不及时化解的重要原因。如在推进城乡一体化与新农村建设的进程中，依靠基层政府强力推进工业化的“苏南模式”，同样存在这些问题。

2012年，维稳的压力丝毫不轻，涉法上访案件有增无减，征地与拆迁引起的流血事件超过2011年。在一年将过去的时候，武汉的城中村改造所依赖的社会闲散人员居然动用枪支进行强拆，这是一个十分危险的苗头。

第二，放开媒体对于房屋征收事件的舆论监督。

舆论监督是新闻媒体拥有运用舆论的独特力量，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为的权利。阳光是最好的防腐剂，防止违法征收和拆迁，舆论监督的作用已经被拆迁以来的历史所证明。

2012年以来，面对多次的血案，政府屡屡喊打，但表态不少，强有力的措施不多。少了民众通过媒体的监督，假问责才屡屡发生。新媒体的出现，使地方政府过去的控制舆论监督的方法基本失灵。然而，能否放开媒体对于房屋征收事件的舆论监督是保证政府依法执政、减少失误的重要手段。

第三、加大对于《立法法》的落实。

许多拆迁矛盾激化的原因是由于地方出台的违反宪法和立法法规定的各自为政的土政策。因此，需要通过制度来保证《立法法》的实施，进而督促决策者们慎重签发征收令和制定补偿政策的文件时，能够想一想是否侵害了行政相对人的利益？是否做到了以人为本？所作的决定是否会引起社会矛盾？是否符合宪法和法律的规定？

我们认为司法机关不仅不能将这些“土政策”作为裁判依据，而且还应当在刑法中设立有关罪名，对于违反《立法法》规定擅自出台土政策，破坏包括房屋征收在内的法律统一、损害公民合法权益的行为追究刑事责任。

第四、鼓励律师介入征收和拆迁领域。

当前，拆迁矛盾是社会矛盾最突出的领域，然而由于各种原因，多数中国律师对此是不愿做、不敢做、不能做、不会做。如果全国20万律师都能关心这类矛盾，有10％的律师能为此提供法律帮助，情况就能大大改观，许多矛盾就可能纳入法治轨道而不致于激化。虽然这需要政策和财政上的支持，但比较居高不下的维稳压力，还是值得的。

中国律师决不是少数人抹黑的所谓新黑五类之首，而是推动中国民主与法治进程的重要力量。

第五，人民警察要坚决的维护法律的尊严。

近些年来，在一些地方，公安机关的职责界限被忽略了。公安人员介入征地拆迁等非警务活动的情况日益严重，征地拆迁现场出现了过多的警察身影。“110”，曾是加强警民联系的一入重要窗口，而被拆迁人遭遇黑社会暴拆时，110就不太灵。今年以来，各地频繁出现的黑拆，大多数是在警察的纵容下发生的。

警察错位成为拆迁血案频发的重要原因，引起高层的关注。中央政法委和公安部多次发文对此作出了禁令。然而，在土地财政和土地暴利的催使下，这类禁令没有得到很好的执行。如果人民警察能够严格执行宪法和法律，坚决的维护法律的尊严，黑拆必然大幅度减少，房屋征收制度的变革才有实际意义。

第六，司法公正迫在眉睫。

让征收矛盾在法律的框架内依法解决是人们盼望的事。而当前的司法执法显然无法实现这一要求，这是迫切需要解决的问题。

最近召开的全国政法工作会议，对政法机关创造安全稳定社会环境、维护社会公平正义提出新要求，提出了建设“平安中国、法治中国、过硬队伍”三大建设目标，释放出新时期中央政法工作的新思路、新信号。

然而，社会期待的是能否落实这次会议精神和习近平同志的要求，即“全国政法机关要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设，深化司法体制机制改革，坚持从严治警，坚决反对执法不公、司法腐败，进一步提高执法能力，进一步增强人民群众安全感和满意度，进一步提高政法工作亲和力和公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，保证中国特色社会主义事业在和谐稳定的社会环境中顺利推进”。

结束语：民众没有绝望，建设和谐社会才有希望

国务院590号令公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例（以下简称征收条例）》曾经给关心中国房屋征收与拆迁制度变革的人带来了希望。

我们一直坚持我们的观点：只有不让民众失望、绝望，征收活动才能实现公共利益的本来目的，才能防止悲剧的发生，才能构建和谐社会！

无论是叫征收还是拆迁，房屋始终是绝大多数公民的主要财产。对此涉及公共利益（主要是城市建设）和公民权益保护的重大问题的处理无疑是应当把公平正义放在首位，否则就不符合我们党的以人为本、构建和谐社会的执政方针原则。

在拆迁时代，我们曾经面对太多的使民众绝望、求助无门而引起的悲剧感到责任重大。进入到房屋征收时代，社会矛盾也肯定不会因为有了征收条例就平息下来，这一领域依旧需要人们的辛勤劳动，需要理性的思考，更需要制度的保证。

不让民众失望，就是征收要依法进行，补偿足额到位，不仅不让被征收人因房屋被征收而致贫，还要让被征收人因房屋被征收改善居住条件，从而感谢我们的党和政府。

不让民众绝望，就是征收不仅要依法进行，而且还要充满人情味，要尽力为被征收人着想，解决他们的实际困难。人民政府为人民不仅仅是口号，而且是要通过每个行政行为体现出来。我们制定的法律和政策都决不能是让民众绝望的东西。当公共利益与个人利益发生冲突时，当民众对于行政行为质疑时，我们的公务员首先想到的是化解矛盾，而决不能是让民众无路可走。

这一切都需要制度的保证。为此，房屋征收制度变革必须继续前进而不停滞，更不能倒退。