关于当前中国土地维权情况的基本分析
                           -----在中缅律师关于土地维权交流会上的讲话提纲
女士们、先生们：

上午好！

    我是北京市才良律师事务所律师王才亮，今天很荣幸地与各位交流土地纠纷处理中的一些问题。

    土地，作为国家构成要素之一，同时又是生产要素之一，在被人们誉为“财富之母”的同时，不可避免地成为人类社会矛盾的爆发点之一。其矛盾的尖锐程度与该国的文明程度相关。中缅同属于发展中国家，其土地方面的矛盾存在很多相似之处，维权的经验也有很多相互可借鉴之处。但国情不同，还是有着不同的特点。

一、中国土地权利保护的力量

任何权利都需要依法保护。然而，法律需要人来制定并执行。在中国，土地维权的力量有个七个方面。

1、 负责任的政府

   毫无疑问，土地权利的保护，政府是第一责任人。因为政府是土地政策的制定者，也是土地法律制定的倡导者，更是对土地违反案件的查处者。当然，目前的中国政府在土地权利保护上做得很有争议。抽象的看，中央政府出台的政策，都是说要保护农民的土地权利的。然而从具体的大部分土地侵权案件看，多数系政府的违法行为所造成。尤其是近20年来的土地财政，将政府从市场经济的裁判员变成了裁判兼运动员。尽管如此，我们依然无法忽视政府在土地权利保护中的地位与作用。期待对社会未来负责任的政府发挥应有的作用。

2、 有觉悟的农民
    在中国，最大量的土地是农村土地，而农村的土地权利主要属于农民。城市中的土地属于国家所有，公民只有一定期限的使用权，其土地权利常常被忽略。因此，土地权利的所有者除了政府就是农民。然而，并非所有的农民都知道维护自己的权利。从实践中看，凡是土地维权成功的案件都是由一批有觉悟的农民发挥了中坚作用。其发挥作用的途径有两种：一是把分散的农民组织起来维权，其身份多为“代表人”。二是在许多地方，有觉悟的农民能影响到多数农民，就可能取得“村民委员会”的主导权，以村委会的名义来维护本村的土地权利，更有效果。

3、 土地维权律师
    从法律上讲，律师都是维护当事人合法权利的。但是律师服务的领域是广泛的。即便办理土地纠纷案件，也不是律师都愿意或者敢于站在弱者一方来从事土地维权工作。从中国的人25万律师来看，从事过土地维权工作的为1%左右，即2500名左右；而站在弱者一方并以土地维权案件为主要业务的，国内仅0·1%即200多人的样子。我们北京市才良律师事务所20名律师是其中的一部分，坚持了12年，成为其核心团队之一。再往更大的范围看，中国律师中的80%以上，虽然不从土地维权这块业务，但他们关心弱势群体，从道义上支持我们，是我们的坚强后盾。正是有了这样的队伍，中国律师在土地维权方面发挥了重要作用。

4、 有良知的学者
    目前在大学以及其他研究机构，有一批关心中国土地制度的学者。其中除了少数人出于某种原因在鼓吹土地财政外，绝大多数学者以科学的态度认识维护土地权利的重要性。这批学者不仅经常将土地制度的研究成果公开，传播给社会使社会形成一种正能量，而且影响到立法和政策的修订。

5、 有正义感的媒体
    土地纠纷引起的矛盾多数处于力量对比失衡状态。那些失地农民和被拆迁人面对着地方政府或是地方政府支持的开发商，无疑是弱势。大多数土地纠纷引起的冲突中，维权的人无论是农民还是居民们都是不堪一击，败多胜少。而那些取得胜利的维权案件绝大多数是通过媒体报道引起了社会关注的结果。中国的媒体都是执政党的喉舌，能关心弱势群体很不容易。若比金钱，维权者与比对方差得不是一个档次，正义感是这些媒体工作者的唯一的动力。

6、 围观的公众
    由于网络和通讯工具的发展，公众对于因土地权利争议引起的公共事件的关注代表了民意，社会管理者尤其是国家决策层面上不可能视而不见。在中国有一批在网络活跃的网友，他们的围观与发声成为一种不可忽视的力量，推动了土地维权的实现。

7、 公正的司法机关
    在中国的现行法律体制中，对于保护农民的土地权益和国家的土地制度已经有了基本的规定。例如破坏耕地、侵占或损坏农民的土地、房屋、生产工具等等情况如何追究责任在刑法、行政法、民法上都是有法可依的。每年中国的司法机关都受理大量的土地权利争议、侵权案件。缺点是其中有一部分案件由于某种原因未得到公正审判、执法。

二、中国现阶段的土地问题的焦点与未来
     中国现阶段的土地问题与执政党的土地政策密切有关。中国共产党十八屆三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的決定》（以下简称《决定》）中明确提出现阶段的土地政策是“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。

    其中，核心的问题是有关集体建设土地流转的原则即给予农民土地以与国家土地以同等的权利，这是中国土地问题中的“牛鼻子”问题，是中国现阶段的土地问题的焦点，也是社会的广泛关注的问题。
    集体建设土地流转是指集体建设用地使用权的流转，土地本身是不动产。我们国家法律规定的所谓的建设用地使用权是指利用土地营造建筑物、构筑物和其他设施建设的权利。建设用地使用权分为国有土地建设用地使用权和集体土地建设用地使用权两类。国有土地建设用地使用权的流转采用的是出让与划拨两种方式。现行法律对集体土地建设用地使用权的流转则采取严格控制的措施，一般只能由本集体及其所属成员拥有使用权。其他经济组织或个人进行建设，需要使用集体建设用地的，必须经过征收，使之转为国有土地后才能取得使用权即国有土地使用权，一般不允许其他经济组织或个人拥有集体土地建设用地使用权。
   2008年召开的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。
    十八屆三中全会的《決定》將“逐步”二字刪除，直接表述為““建立城乡统一的建设用地市场”。至此，集体建设用地的流转已经势在必行。目前的问题是中央决定多久能够落实，考验着政策与法律的权威性。集体建设土地流转难在哪里？中国的土地维权难在哪里？    

第一，  依法治国需要法治先行，现实是法治滞后。
    现有法律是对农民所有的土地采取岐视性规定，禁止集体所有的建设用地直接进入市场的。集体所有的建设用地如要流转，必须先由国家征收成为国有土地之后，再出让给使用权人。这种做法一是增加了土地流转的环节，二是使得农民经济利益受到严重损害，三是使农村的工业化、城市化进程受阻，其中，最关键的是农民的利益问题，对如何解决集体建设用地进入市场的矛盾，进一步推动土地市场活跃起来，带动国民经济的发展。

    很显然，现行法律制度中对于集体土地建设用地使用权的流转的严格控制的规定与宪法和物权法的规定相冲突，导致两类土地使用权人让出其权利时所获补偿悬殊，农民的合法权益受到损害，显失公平且不利于社会发展。
    对此，有关集体建设用地上市流转的呼声自国家限制其流转开始就一直不歇。2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中就有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”然而国务院的这个“依法流转”的规定一晃十年没有落实，至今仍然没有可依之法。

第二，行政机关能否依法减少支出是关键。
    农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价无疑对农民有利。然而这个同权同价的流转有符合规划和用途管制两个前提。客观情况是地方政府拥有对于规划的充分话语权，规划的科学性和公益性受到土地财政的巨大影响。
    缩小征地范围，规范征地程序，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨的政策在十年前修改宪法和2007年实施《物权法》时就已经明确。宪法和物权法规定只有公共利益需要才能征收农民的土地和单位、个人的房屋。十分遗憾的是土地管理法和城市房地产管理法对此规定是由政府垄断土地市场，任何建设项目当然包括非公共利益的建设项目需要用地均是由政府先征后出让或划拨。部门法对抗宪法和基本法的怪像还要维持多久？我们无法预测。其中原因是地方政府越来越离开不了对于土地财政的依赖。假如集体建设用地上市流转影响到财政收入，政府能够减少其支出吗？
   征地拆迁的矛盾加剧是客观情况，其原因主要是农民的权利受到损害。因此，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益势在必行。然而难点是近年来，土地财政的状况似乎无法改变，土地收益占政府财政收入比例逐年攀高。增加农民收入就意味着减少政府收入，这无疑是与虎谋皮。若是想政府与农民都增加收入，那只有充分发挥规划和用途管制两个手段，将地卖出更高的价格，可我们用地单位和购房者能够承受失控的地价吗？回答是否定的。房价不能无节制的攀高，这也是一个红线。而坚守这个底线，需要完善控制政府花钱的法律机制。

第三，司法公正以纠正政府违法行政行为
   20年前，我们国家建立起行政诉讼和行政复议制度，目的就是为了形成对于政府行政行为的监督机制。然而，近年来，行政诉讼和行政复议由监督蜕变为配合，这与依法治国的方略是背道而驰。因此，司法公正问题不解决，落实中共党的十八届三中全会精神，改革现行的征地及补偿制度，让集体建设用地直接上市流转，将难有准确的时间表。解决这个问题必须要法治先行。深水区是无法靠摸着石头前行的。

    首先，对于现行土地管理法律的修改必须跳出部门以及既得利益集团的掌控，改变国土资源部以文件方式批准的没完没了的试点的状况。

    十八届三中全会的决定所指的农村集体经营性建设用地流转应当没有包括农民的宅基地。然而，近年来各地巧立名目，侵占农民宅基地的情况十分严重。例如增减挂钩的试点让地方政府有巨大的空间，许多地方就是借这个名义拆迁，逼迫农民上楼。山东省平度市绕过现行的土地制度，对94个村庄以旧村改造的方式，强拆农宅逼其上楼而将农民宅基地变成经营性建设用地进行房地产开发，农民告状无门。后来，人们发现平度市所在的青岛市也是这个模式在搞农村拆迁。

    其次，面对农村违法拆迁，司法与纪检监察、土地等机关都保持沉默。再放眼全国，涉及到征地拆迁，大部分法院都存在立案难、公正审判难的问题。缺少制约，权利必然滥用。为此，只有法治先行，才能保证集体建设土地流转依法进行。所以，中国城乡的土地纠纷还会存在较激烈的状态，维权之路还很长。

谢谢各位！