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中国土地制度的改革应当实事求是,不能掩耳盗铃!

                      中国土地制度的改革应当实事求是,不能掩耳盗铃!

           (2014年9月24日下午 <</SPAN>土地法制制度的原则框架课题发布暨研讨会>的发言)

    那天会务组把报告发给我了,我认真读了,我感觉这个报告总体上代表了国内当前对土地制度研究的先进水平,有很多观点让人耳目一新。过去有一个特点,学者讨论归讨论,网上发牢骚归发牢骚,发完了讲完了就没了,这个是把很多讨论争论的问题理出了一个思路,并且找到了解决的办法,对这个报告总体上我是予以肯定的。

    同时我也有三个想法。总的来讲,对于土地产权的问题,我认为是当前中国绕不过去的问题,我们现在认定的土地权属按照《宪法》规定是土地公用,城市所有,农村归集体所有,这两种形式已经过去了32年,中国的客观情况发生了很大的变化,整个社会的政治体制改革尽管进步不快,但经济领域的活跃是不以行政长官意志为转移的。既然改革开放了,国情发生了重大变化,按照传统的政治经济学的观点,经济基础发生变化,决定并且推动上层建筑的变化,土地制度,土地法律制度毫无疑问属于上层建筑的领域,发生变化也是必然的,中国土地制度的改革应当实事求是!这里有三个问题。

    第一个问题,土地私有的问题。现在土地私有是禁区,不能说,但是社会实践当中,定为红线,定为底线都没用,客观的情况,土地已经在私有。举一个最简单的例子,农村的土地归集体所有,这个集体并不仅仅是指村委会这个级别,农村的集体经济组织还包括过去集体经济办的那些乡办企业,乡办企业是持有土地权证的。这种企业随着改制之后都变成个人了,很多地方虽然没有变为个人,但实际上也是个人的。而且乡村企业的土地,企业的厂房,企业的财产可以抵押,可以流转,按照现在的做法,流转的时候变成了使用权,如果不流转呢?实际上是已经私有了。这个问题,长期的掩耳盗铃不能解决问题,既然中国通过改革开放,整个国家的经济状况发生了变化,经济成分发生了变化,经济成分的多样性应该体现为作为生产资料、生活资料的土地上,土地产权多样化。

    在我们讨论土地私有,提出这个主张,是在2005年大规模讨论物权法的时候就已经提出来了,后来由于各种原因,考虑到当时人大没有修改《宪法》的计划,所以在《土地法》的起草和最后定稿当中,大家做了一个妥协。其中对个人住宅建设用地的使用权来了一个到期自动延续的说法,没有讲到土地私有的问题。我个人的观点,已经是国有的土地,显然不能大规模搞私有化,分给个人,但是通过出让,通过转让取得的土地使用权能否变为个人所有呢?我觉得是可行的,至少在当前来讲,不会引起政治上太大的动荡,我们的确在房屋和土地的管理上一直有困扰,土地使用权,房屋所有权,遇上发生纠纷的时候,始终面临着这个矛盾,房屋所有权我们希望它的寿命越长越好,而土地权益,按照《土地管理法》希望越短越好,短了政府可以再卖一次钱。矛盾不可避免,这个问题怎么解决,这是绕不过去的问题,这个文章网上公布征求意见的时候,这个问题很可能会是一个热点。

    第二个问题,我们现在讲国有土地是谁的?这个稿子最好的特点之一,向社会讲清楚了一个社会学、政治学上的常识,国家不一定当然就是政府,政府也并不一定当然就是国家,政府仅仅是国家要素当中的一种。我们过去长期认为政府是国家,政府官员就代表国家,现在需要把这种错误理念纠正过来了。但是我们现在又面临一个新的问题,这么多年来,政治体制改革我们始终困扰着的,中央和地方的关系,国有也是多层级的。比如说《预算法》当中讲到的国库,中央政府有国库,地方各级财政也有国库,理论上都是国家所有,土地也是这个情况,理论上是国家所有,实际上各地政府在管着,在用着。各级政府之间如何来划分权利义务管理,也是需要认真研究的问题。政府跟政府之间,下级政府和上级政府之间,现行的政治体制改革停滞了,来推动经济体制改革,土地制度单从经济制度方面恐怕很难推动。一级政府不仅是下级服从上级,更重要的是对辖区里的选民负责,这个社区政府才是有民意基础的,才能长久。现在在处理中央和地方,以及中央和地方政府的不同层级方面,如何划分权利义务现在是一塌糊涂,土地出让金的收益有一个分配比例,但是将来土地使用权方面如何划分权利义务也是一个绕不过去的问题。

    在这个文章当中,基本解决了政府和社会的关系,政府要用地也得按照公平交易来走,解决了这个问题。但是不同层级政府之间怎么解决这个问题,能否补上这一课,这就更完备一点。像大的项目,跨很多省,中央决定的,各省、各地市也应该有一个层级上的权利义务。

    第三个问题,我们现在提公有,其中一个重要形式是集体所有,这个概念太过时了,我认为现在不应该再提集体所有,将来新的法律制度应该是一种法人组织所有。法人组织所有是临界于公有和私有之间的状态,本质上是私有,你是一个法人组织,法人组织是由人组成的,无论是有限股份还是无限合作,最后都是个人的权利义务在承担,除非你是国有企业,国家投资,尤其是单一性的国家投资企业,除此之外,都可能是私有。即使是国有占主导地位的,允许私人股份在里面,也是私有。能否在这方面有所突破,把集体所有权废掉,改为法人组织所有。

    我学习完这本书稿以后,这几天我一直在琢磨,我感觉这三个问题是当前中国社会争论很激烈,也是迫切需要解决的问题,能否一并考虑进去。谢谢!

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