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送达与公告--行政诉讼法修正谈之三

      行政诉讼法修正案将该法原第三十九条改为第四十六条,修改为:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

     上述规定一如其他程序法将起诉期间的起点首先定格在"知道或者应当知道"之日,而在司法实践中何时"知道或者应当知道"却是一个经常争论的问题。在司法活动本身,"知道或者应当知道"一般为"收到"所取代,矛盾少了很多。究其原因,是诉讼法对于当事人是否"知道或者应当知道"法院的裁判、决定等是以是否收到相关的法律文书为准,"收到"的标准是合法的"送达"。然而,政府让行政相对人及社会"知道或者应当知道"其行政行为的方法就不那么规范,常用的是"公告"。由于"送达"与"公告"二者存在很大的差别,由此也成为我们在理解行政诉讼法修正案时需要厘清的问题。

     行政诉讼法修正案第一百零一条规定:“人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”

     根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定,人民法院送达的方式有以下六种。
     (一)直接送达
     直接送达又称交付送达,是指人民法院派专人将诉讼文书直接交付给受送达人签收的送达方式。直接送达是送达方式中最基本的方式。即是说凡是能够直接送达的,就应当直接送达,以防止拖延诉讼,保证诉讼程序的顺利进行。在一般情况下,受送达人是公民的,由该公民直接签收。该公民不在时可交由与其同住的成年家属签收。但是,在离婚案件中,本人不在,如果家中没有其他成年家属,只有对方当事人的,不宜采用由对方当事人签收的方法,因为双方有利害关系;受送达人是法人的交由其法定代表人或者该法人负责收件的人签收;受送达人是其他组织的交由其主要负责人或者该组织负责收件的人签收;受送达人有诉讼代理人的,可以交由其签收;受送达人已向人民法院指定代收人的,由代收人签收。但是,调解书应当直接送交本人,不得由别人代收。因为调解书一经接受,即发生法律效力;当事人如果不接受,即视为调解未能成立。
      (二)留置送达
     留置送达,是指受送达人无理拒收诉讼文书时,送达人依法将诉讼文书放置在受送达人的住所并产生送达的法律效力的送达方式。《民事诉讼法》第79条规定:“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受诉讼文书的。送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上记明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或者盖章,把诉讼文书留在受送达人的住所,即视为送达。”根据《意见》第82、83、84条的规定,有关基层组织或所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或盖章的,由送达人在送达回证上记明情况,把送达文书留在受送达人住所,即视为送达。但调解书应当直接送达当事人本人,不适用留置送达。
      (三)委托送达
     委托送达,是指负责审理该民事案件的人民法院直接送达诉讼文书有困难时,依法委托其他人民法院代为送达。委托送达与直接送达具有同等法律效力。负责审理该民事案件的人民法院称为委托法院,接受送达任务的法院称为受托法院。委托送达应当出具委托函,并附相关的诉讼文书和送达回证。受送达人在送达回证上签收的日期为送达日期。??
     (四)邮寄送达
      邮寄送达,是指人民法院将所送达的文书通过邮局并用挂号信寄给受送达人的方式。实践表明,法院采用邮寄送达通常是受送达人住地离法院路途较远,直接送达有困难时所采用的一种送达方式。根据《意见》第85条的规定,邮寄送达,应当附有送达回证。挂号信回执上注明的收件日期与送达回证上注明的收件日期不一致的,或者送达回证没有寄回的,以挂号信回执上注明的收件日期为送达日期。
     (五)转交送达
转交送达,是指人民法院将诉讼文书送交受送达人所在单位代收,然后转交给受送达人的送达方式。转交送达有三种情况:1.受送人是军人,通过其所在部队团以上单位的政治机关转交;2.受送达人被监禁的,通过其所在监所和劳动改造单位转交;3.受送达人正在被劳动教养的,通过其劳动教养单位转交。代为转交的机关、单位收到诉讼文书后,必须立即交受送达人签收,并以其在送达回证上签收的时间为送达日期。
     (六)公告送达
     公告送达,是指法院以张贴公告、登报等办法将诉讼文书公诸于众,经过一定时间,法律上即视为送达的送达方式。根据《民事诉讼法》的规定,采用公告送达必须是受送达人下落不明,或者用前五种方式无法送达时,才能适用的送达方式。公告送达,自发出公告之日起,经过60日,即为公告期满,视为送达。根据《意见》第88.89.90条的规定,公告送达,可以在法院的公告栏或受送达人原住所地张贴公告,也可以在有关报纸上刊登公告;对公告送达方式有特殊要求的,应按特殊要求办理。公告送达起诉状或上诉状副本的,应说明起诉或上诉要点、受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果;公告送达判决书、裁定书的,应说明该判决或裁定的主要内容;属于一审判决的,还应说明当事人的上诉权利、上诉期限和上诉审人民法院。人民法院定期宣判时,当事人拒不签收判决、裁定书的,应视为送达,并将有关情况在笔录中记明。

      相比较司法机关以"送达"来实现"收到"的方式,行政机关的让行政相对人和社会"知道或者应当知道"其作出行政行为的方式就显得很不规范,尤其是常用的"公告"方式更是漏洞多多。为此,行政机关需要通过立法的方法解决这个问题。

    国务院法制办公室为了解决行政复议中如何"认定被征地农民知道征收土地决定"的问题专门进行了研究,形成了"关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见 "。

    该意见指出:" 根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,申请行政复议的,应当在知道该具体行政行为之日起60日内提出。近来,一些被征地农民以征收土地决定作出时不知道、系事后通过申请政府信息公开等方式知道为由,就省级人民政府多年前作出的征收土地决定申请行政复议,大大超出了法定的60日申请期限。实践中,各地方对认定被征地农民知道征收土地决定问题把握标准不一致。为了保障被征地农民依法行使权利,确保有关行政复议申请期限法律规定的正确实施,提出以下意见:

    一、申请人对行政机关己经发布征收土地公告的主张提出异议,行政机关不能提供证据的,不能认定申请人知道征收土地决定。

    二、行政机关能够提供下列证据之一,经查证属实的,可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据:

    (一)行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料;征收乡(镇)农民集体所有土地的,出具的在乡(镇)人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料;

    (二)被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。

征收土地公告有确定期限的,可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的,可以认定申请人自公告张贴之日起满1 0个工作日起知道征收土地决定。

    三、行政机关不能提供发布征收土地公告的相关证据,但是够举证证明已经按照法律法规和规章的规定发布了征收土地偿安置公告,且在公告中载明了征收土地决定的主要内容,经证属实的,可以视为申请人自公告确定的期限届满之日起知道收土地决定;公告没有确定期限的,可以视为申请人自公告张贴之日起满1 0个工作日起知道征收土地决定。

    四、行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据,但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一,经查证属实的,可以视为请人自该行为发生之日起知道征收土地决定:

    (一)已经办理征收土地补偿登记的,自申请人办理征收土地补偿登记之日起:

    (二)已经签订征收土地补偿协议的,自申请人签订征收土地补偿协议之日起;

    (三)已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的,自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起;

    (四)已经签订房屋拆迁协议的,自申请人签订房屋拆迁协议之日起;

    (五)对补偿标准存有争议,已经申请县级以上地方人民政府进行协调的,自申请人申请协调之日起。

    同时存在上述两种或者两种以上行为的,以最早可以认定的知道征收土地决定的时间为准。

    五、行政机关不能证明有本意见第二条至第四条情形,但是能够举证证明申请人通过行政复议、政府信息公开、信访、诉讼等其他途径知道征收土地决定主要内容,经查证属实的,可以认定申请人自有证据证明之日起知道征收土地决定。

    六、行政机关在征收土地决定作出后,没有告知被征地农民 申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的,行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉 讼法>若干问题的解释》第四十一条办理,即:行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算,但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。

    各省、自治区、直辖市人民政府法制办公室要按照本意见的规定,进一步规范对不服征收土地决定类行政复议申请的受理,依法保护被征地农民合法权益,及时化解行政争议,切实维护社会和谐稳定  

   上述意见虽然说是解决行政复议中关于"知道或者应当知道"土地征收决定的问题,但对于行政机关的其他行为亦有指导作用。我与最高法院王晓滨法官、全国人大常委会法工委黄海华处长等应邀参加了该办组织的讨论上述意见的会议,深深感受到行政机关官员与法律人在实务问题上角度的不同。我希望这个让民众"知道或者应当知道"行政机关行为的方式能够站在民主和法治的高度通过立法加以完善,让人民群众能及时了解情况从而依法行使监督权和依法维护自己的权利,使"知情权"不再是个问题。

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王才亮

王才亮

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北京才良律师事务所主任。 北京市才良律师事务所:作为全国拆迁和征地专业律师所,我们始终不会忘记我们的社会责任!我还是那句老话:罗马不是一天建成的,但一定是人们一天一天建成的。中国法治的长城不是一个人所能建成,但一定是一个一个的人共同努力才能建成! 我们衷心感谢朋友们的信任和支持。 新址:北京市宣武区太平街6号富力摩根中心E318室 电话:010-59361446、59361447、59361448、59361449、59361450、59361451 我的 邮箱:cailiang329@sina.com

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