行政诉讼法修正案将该法原第三十九条改为第四十六条,修改为:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
上述规定一如其他程序法将起诉期间的起点首先定格在"知道或者应当知道"之日,而在司法实践中何时"知道或者应当知道"却是一个经常争论的问题。在司法活动本身,"知道或者应当知道"一般为"收到"所取代,矛盾少了很多。究其原因,是诉讼法对于当事人是否"知道或者应当知道"法院的裁判、决定等是以是否收到相关的法律文书为准,"收到"的标准是合法的"送达"。然而,政府让行政相对人及社会"知道或者应当知道"其行政行为的方法就不那么规范,常用的是"公告"。由于"送达"与"公告"二者存在很大的差别,由此也成为我们在理解行政诉讼法修正案时需要厘清的问题。
行政诉讼法修正案第一百零一条规定:“人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”
相比较司法机关以"送达"来实现"收到"的方式,行政机关的让行政相对人和社会"知道或者应当知道"其作出行政行为的方式就显得很不规范,尤其是常用的"公告"方式更是漏洞多多。为此,行政机关需要通过立法的方法解决这个问题。
国务院法制办公室为了解决行政复议中如何"认定被征地农民知道征收土地决定"的问题专门进行了研究,形成了"关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见 "。
该意见指出:" 根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,申请行政复议的,应当在知道该具体行政行为之日起60日内提出。近来,一些被征地农民以征收土地决定作出时不知道、系事后通过申请政府信息公开等方式知道为由,就省级人民政府多年前作出的征收土地决定申请行政复议,大大超出了法定的60日申请期限。实践中,各地方对认定被征地农民知道征收土地决定问题把握标准不一致。为了保障被征地农民依法行使权利,确保有关行政复议申请期限法律规定的正确实施,提出以下意见:
一、申请人对行政机关己经发布征收土地公告的主张提出异议,行政机关不能提供证据的,不能认定申请人知道征收土地决定。
二、行政机关能够提供下列证据之一,经查证属实的,可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据:
(一)行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料;征收乡(镇)农民集体所有土地的,出具的在乡(镇)人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料;
(二)被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。
征收土地公告有确定期限的,可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的,可以认定申请人自公告张贴之日起满1 0个工作日起知道征收土地决定。
三、行政机关不能提供发布征收土地公告的相关证据,但是能够举证证明已经按照法律法规和规章的规定发布了征收土地补偿安置公告,且在公告中载明了征收土地决定的主要内容,经查证属实的,可以视为申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;公告没有确定期限的,可以视为申请人自公告张贴之日起满1 0个工作日起知道征收土地决定。
四、行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据,但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一,经查证属实的,可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定:
(一)已经办理征收土地补偿登记的,自申请人办理征收土地补偿登记之日起:
(二)已经签订征收土地补偿协议的,自申请人签订征收土地补偿协议之日起;
(三)已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的,自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起;
(四)已经签订房屋拆迁协议的,自申请人签订房屋拆迁协议之日起;
(五)对补偿标准存有争议,已经申请县级以上地方人民政府进行协调的,自申请人申请协调之日起。
同时存在上述两种或者两种以上行为的,以最早可以认定的知道征收土地决定的时间为准。
五、行政机关不能证明有本意见第二条至第四条情形,但是能够举证证明申请人通过行政复议、政府信息公开、信访、诉讼等其他途径知道征收土地决定主要内容,经查证属实的,可以认定申请人自有证据证明之日起知道征收土地决定。
六、行政机关在征收土地决定作出后,没有告知被征地农民 申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的,行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉 讼法>若干问题的解释》第四十一条办理,即:行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算,但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。
各省、自治区、直辖市人民政府法制办公室要按照本意见的规定,进一步规范对不服征收土地决定类行政复议申请的受理,依法保护被征地农民合法权益,及时化解行政争议,切实维护社会和谐稳定 。
上述意见虽然说是解决行政复议中关于"知道或者应当知道"土地征收决定的问题,但对于行政机关的其他行为亦有指导作用。我与最高法院王晓滨法官、全国人大常委会法工委黄海华处长等应邀参加了该办组织的讨论上述意见的会议,深深感受到行政机关官员与法律人在实务问题上角度的不同。我希望这个让民众"知道或者应当知道"行政机关行为的方式能够站在民主和法治的高度通过立法加以完善,让人民群众能及时了解情况从而依法行使监督权和依法维护自己的权利,使"知情权"不再是个问题。
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