近日，朋友们告诉我熊伟律师提出《要求国务院法制办举行立法听证的申请书》，并问我是否同意举行立法听证的这种建议？为什么？

对此，我的观点是：认同熊伟的要求听证的申请。虽然《立法法》第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。但实际行政立法工作中只有过座谈会、论证会，而未采用过听证会形式。房屋征收争议很大，且关系社会和谐，举行公开听证于法有据。房屋征收立法历时三年有余，为何难产？当然是利益之争。第二稿为何比第一稿还多了些令人费解的东东，是因为闭门造车的环境下，民众缺少代言人。所以，公开听证将争论放在阳光下，看有几个“专家”敢强奸民意？

同时，我对熊的“《条例》的名称应改为《城市房屋征收与补偿条例》”建议不赞成。近日有一切学者和律师也提出类似的建议，但却是违法的。粗看征收立法的实际需要是应当将范围扩大到集体土地，我们必须牢记《立法法》第八、九条规定的国务院的立法权限。集体土地上的房屋征收应当由全国人大立法来规定。2007年8月全国人大常委会只是授权国务院制订“国有土地上的房屋征收与补偿”行政法规。所以，这一建议是违法的，也是许多地方政府违法在做的。

至于其他内容与这两天宣传较多的一些专家、学者、律师的建议没有大的区别，都在我们律师事务所早已经公开的28条意见和《不动产征收征用法（立法建议稿）》内容之中。但我对所有关心这一立法进程的人都表示肯定，众人拾柴火焰高啊！

附朋友们发给我的

社会各界十分关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二次向社会公开征求意见。

《条例》迟迟难以出台的根本原因，在于地方政府和被拆迁居民没有形成良性的利益博弈机制，矛盾冲突激烈，反映到立法层面，就是国务院法制办、地方政府、社会公众和被拆迁居民，没有建立公开、公平、公正的立法博弈机制，各方的矛盾不能建立一个调和机制。

《条例》第二稿公布后，社会各界的反映是有进有退，在一些关键程序大幅度后退，例如90%以上被征收人同意才能进行危旧房改造的条款被删除。

《条例》迟迟难以出台，社会各界普遍认为是遭遇地方政府强大阻力，而这一立法协调过程是闭门操作，公众难以知道真相。

解决这一问题的根本方法，是按照相关法律法规的规定，就《条例》的起草召开立法听证会，这也能让国务院法制办减轻来自地方政府的压力。

早在2009年12月2日，国务院法制办主任曹康泰在全国法制办主任法规司司长会议上就表示，一些立法项目因部门意见分歧太大，迟迟不能出台；政府立法听取意见机制还不够完善，不同利益主体之间的利益博弈还不够充分，意见采纳情况反馈机制不够健全，公开听取意见在一些地方和部门有流于形式的倾向。要探索政府立法听证程序和方式，建立政府立法听证制度。

对于行政法规立法听证，法律法规有明确规定。

《立法法》第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式“。

国务院在2002年制定的《行政法规制定程序条例》第十二条规定：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式”。

第二十二条规定：“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见”。

为了《条例》能早日出台，特申请国务院法制办尽快按照《立法法》和《行政法规制定程序条例》的规定，就《条例》的起草召开听证会。

听证会应就下述部分社会十分关注的焦点、难点问题进行听证。

一．《条例》的名称应改为《城市房屋征收与补偿条例》。

《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。

《条例》现行的名称为《城市房屋拆迁管理条例》，即现行的《条例》调整范围包括城市郊区集体土地上的房屋征收。

造成恶劣社会影响的强拆事件，大部分发生在城市郊区，如成都唐福珍自焚事件、江西宜黄强拆事件等，被强拆的房屋在建造时大部分建造在集体土地上。

在《条例》第一次向社会公开征集建议时，社会各界普遍认为《条例》应当包括对集体土地上的房屋征收活动的调整。

国务院法制办在“关于《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》的说明”中表示：“按照现行的法律制度，国有土地上的房屋征收和集体土地征收分别是由条例和土地管理法调整的，我们将会同有关部门继续抓紧土地管理法的修改工作”。这拟有偷换概念之嫌。

我们知道，城市房屋征收包括国有土地上的房屋征收和集体土地上的房屋征收。国有土地上的房屋征收后，国有土地的使用权现在是无偿收回的；集体土地上的房屋征收包括集体土地征收和房屋征收。集体土地使用权的征收应当是有偿的。

这就是说，按照现行的《城市房屋拆迁管理条例》，城市集体土地上的房屋征收属于《条例》的调整范围，城市集体土地使用权的征收则属于《土地管理法》的调整范围。

城市集体土地上的房屋征收能否由《土地管理法》调整，需要认真研究。

《土地管理法》第一章总则第一条规定：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法”。

这就是说，《土地管理法》的调整范围主要是“土地”，而不是土地上的“房屋”。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二稿有五章31条将近4000字，如果要制定“城市集体土地上房屋征收与补偿办法”，应当也有大致篇幅。如果城市集体土地上的房屋征收由《土地管理法》来调整，将相关内容加到《土地管理法》中，这就会使《土地管理法》显得不伦不类，应当更名为《土地管理与房屋征收补偿法》了。

《条例》的制定和《土地管理法》的修改应当同步进行。

建议《国有土地上房屋征收与补偿条例》改为《城市房屋征收与补偿条例》。

二．《条例》关于公共利益的界定过于宽泛。

《条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（四）为改善住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）国家机关办公用房建设的需要；（七）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

关于公共利益的界定有过于宽泛之嫌。例如，建设游乐场也能促进国民经济和社会发展，但显然不属于公共利益；由政府组织实施的保障性安居工程建设，特别是由政府组织实施的旧城区改建，大部分都有开发商参与其中并获得高额利润，显然不属于公共利益；国家机关办公用房建设的需要是否属于公共利益，更需要认真论证，现在已经有了很多占地巨大的豪华办公楼。例如，只有几十人编制的乡政府建起四层楼的办公楼。

三．被征收人应可以在本省（自治区、直辖市）范围内自由选择房地产评估机构。

对保障被征收人合法权益至关重要的房地产评估机构选择权，《条例》第二稿比第一稿大幅度后退。

《条例》第一稿第二十条第三款规定：房地产价格评估机构，由被征收人以投票、抽签等方式确定。

《条例》第二稿第十七条修改为：房地产价格评估机构由被征收人选定。被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定。

地方政府的主要财政来源是土地，大多数强拆事件都是由地方政府组织实施的，由地方政府制定被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法，对于被征收人来说，无异于“与虎谋皮”。

没有独立的评估机构，被征收人的合法权益很难得到切实保障。

《条例》应规定：被征收人应可以在本省（自治区、直辖市）范围内自由选择房地产评估机构。

四．应保留《条例》第一稿关于危旧房改造应征得大多数被征收人同意的规定。

《条例》第一稿公布后社会各界一致喝彩的是关于“危旧房改造应取得多数被征收人同意的相关规定”，如第十三条规定：90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。

第二十四条第三款规定：因危旧房改造的需要征收房屋的，补偿方案在报县级以上地方人民政府批准前，还应当征得三分之二以上被征收人的同意。

第二十五条规定：危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率达到三分之二以上的，方可生效。

但在《条例》第二稿中，这些重要规定都被删除了。

国务院法制办在“关于《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》的说明”中阐述：保障性安居工程建设和旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。

但在公布的《条例》第八条规定：“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划”，连“经市、县级人民代表大会审议通过”这一规定也看不见了。

政府制定的“危旧房改造方案”，同级人民代表大会审议会通不过吗？

建议保留《条例》第一稿关于危旧房改造应征得大多数被征收人同意的规定。

五．《条例》应注重被征收人房屋占地面积的权益保护。

在城市市区的老房子和城乡结合部的一些房屋，都有院子，而且这些院子比房屋更值钱，如北京的老四合院等。但《条例》疏忽了对被征收人房屋占地面积的权益保护。

《条例》第十二条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记”，应加上房屋“占地面积”。

六．历史遗留的违章建筑问题处理办法应由各地制定。

随着城市化进程的快速发展，历史上的很多农村郊区成为市区，形成大量的城中村。

城中村的房屋有一大特点，即一层房屋基本上都有“手续”，二层以上大多数都没有合法的“手续”，这是历史形成的，很多居民就依靠出租房屋维持一家人的生活。

《条例》第二十一条规定：对征收范围内的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。

这就有“一棍子打死”之嫌。

违章建筑的形成各地都有复杂的原因，应让各地根据自己的实际情况制定相应的解决办法，《条例》对此问题不要有统一的规定。

建议《条例》第二十一条修改为：对征收范围内的违章建筑和超过批准期限的临时建筑，由各地制定处理办法