行政复议法的修改已经列入今年人大常委含的立法计划，预计12月就要上会。虽然草案尚未公开，社会实际的需要已在期待。作为解决行政争议的重要途径之一，该法的修改之关键在于如何改变行政复议制度多年来的“花瓶”地位，改变行政复议机关“维持会”角色，以真正发挥行政复议纠错功能。本文就此阐述个人的意见。
【关键词】行政复议法；修改；维持会。
一、 行政复议制度简述
         我国行政复议制度始于民国时期，称作“诉愿”，这一术语在我国台湾地区一直沿袭。中华人民共和国建立时，废除了国民党政权的全部法统，“诉愿”制度也在废除之中。改革开放之后，国家恢复行政复议制度并有大的发展。行政复议从由行政诉讼的“配套”制度逐步发展到与行政诉讼并列的解决行政争议的法律制度。
       这个制度的建立经历了三次重要立法。1990年12月《中华人民共和国行政复议条例》的颁布，标志着我国统一的行政复议制度开始形成。1999年4月《行政复议法》的公布，标志着我国行政复议、行政诉讼的二元行政救济体系正式确立。2007年5月《行政复议法实施条例》的公布，使行政复议制度的功能得到了进一步的完善。
       然而，我国行政复议法的实施却一直跌跌撞撞，效果与社会实践需要距离较远，修订行政复议的呼声一直不绝。2010年，国务院法制办委托一批行政法学者成立相关课题组，拉开了此次修订活动的序幕。
        25年来，行政复议的作用如何？我们先来看看2014年的数据。
        从接受案件数据看，与各级法院受理的行政诉讼案件差不多，但实际数量相差很多。这里主要是统计方法问题。比如群体性案件，法院倾向按共同诉讼作一个案件，而复议机关偏爱于按申请人个案计算。
        从效果上看，行政复议作为行政机关纠错机制并未实现其目标，以致行政相对人对复议制度缺乏信任和信心。
       从上述数据反映，纠正错误率明显过低。这一行政复议的现状引起了社会对制度定位的争议。显然，如果行政复议是行政机关自我纠错，由上级行政机关重新审视，做出二次决定，而问题恰好也在这里，主要是由于过去的行政诉讼法规定复议机关改变原具体行政行为则可能被诉至法庭。为了不当被告，行政复议的维持率长年在50%以上。行政复议的长处本来在于广泛的合理性审查，并通过变更权及时散发出来。但因复议机关不愿做被告，实际上改变率极低，使这个制度的优势被抵销。
        近些年来，为了推动依法治国，提高行政行为的合法性、合理性，国家先后出台了一些办法。例如行政机关负责人出庭制度，行政复议工作责任制，重大复议案件备案制、定期报告制、专项检查、行政复议人员培训制和表彰奖励制，将行政复议工作纳入各级政府的考核体系等。其中围绕复议机关要不要当被告的问题，在《行政复议法》与《行政诉讼法》的修改中引起了争议。
        原《行政诉讼法》（1989年）第25条第2款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机1关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”如此规定完全是行政工作考量的结果，而没有考虑复议制度的存在意义。
        当行政复议法尚在修改讨论对于复议机关要不要当被告，进行激烈争议时，行政诉讼法已经作出了结论。《行政诉讼法（修正案）》明确规定复议机关维持原行政行为是共同被告，加上原有的“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，复议机关当被告已无逃避空间。
 二、如何解决复议机关“花瓶”地位问题？
       中国从设立行政复议制度开始就用立法来规整复议机关的设立、程序以及与法院的关系。但由于先天不足，经过25年的实践，复议机关未能实现其工作目标，其本身的中立性的问题也日益突出。 缺乏中立性，复议公正只能是个梦。
       客观分析我国行政复议机关的实际情况，我们可以发现其中立性有争议的原因主要在于机制。我国的复议机关均是按行政层次条块结合设立的，其中条条管辖占大部分，这种行政层次极易滋生地方或部门保护主义，“官官相护”成为常态，进而失去中立性、公正性，将复议制度变成了“花瓶”，中看不中用。
        没有中立与公正，更无效率。为解决这个问题，2008年国务院法制办在若干省市开展了行政复议委员会的试点。这是在行政系统内部重新整合复议资源、实现机构相对独立的过程，已经初步形成了全部集中、部分集中和合议委员会三种基本模式。从黑龙江等一些地方的试点情况看，全部或者部分集中模式是主流模式，代表着行政复议制度未来发展方向。而行政复议委员会制度的建立给我们带来了信心。
        行政复议委员会由于吸收专家学者、律师、专业人士的参与，弥补了条条管辖取消之后的专业不足，尤其是专家学者、专业人士站在中立的立场，较易摆脱“官官相护”的干扰，能够客观地认定事实，提出的处理意见相对公正，有利于行政争议的解决，同时也为行政复议摆脱“花瓶”地位找到了突围之路。
        为此，眼下十分需要立法明确行政复议委员会法律地位的相关问题。
       第一，复议委员会的构成上专家学者、律师、专业人士在复议委员以及案审会的构成上不少于1/2，并建立法定任免程序；
        第二，复议委员会的议事规则是票决制，少数服从多数；
         第三，既然是复议委员会议决，就应当有权以自己的名义独立作出复议决定并承担责任即在行政诉讼中作为复议机关当被告；
         第四，复议委员会必须建立并认真执行回避制度和法律责任制度，以保证公正性。
        第五，应当坚持行政复议及时、广泛的特点，立法明确行政复议制度的涵盖范围。
 三、行政复议委员会可以发挥更大的作用。
       行政复议案件近年来一直低于行政诉讼案件的数量，更比不上信访案件数量，这就不符合上世纪设立行政复议制度时“大复议、中诉讼、小信访”的初衷。这样的“花瓶”地位是事与愿违的结果，证明我们立法与实际情况存在脱节。
        一个法律制度蜕变为“花瓶”，有着主客观的原因。其中，一个主要原因是受案范围太窄。1990年《行政复议条例》只是行政诉讼法的配套立法，受案范围的表述、格式基本仿制行政诉讼法。1999年《行政复议法》力求与行政诉讼法相分离，增加了一些行政诉讼法不受理的案件，但是，随着行政诉讼实践的发展，司法解释又增补了这些案件，使两法的范围又大体相同了。而此次《行政诉讼法（修正案）》的实施又拉开了二者的距离。
        其实，相对于行政诉讼，行政复议的范围本应更广，审查程度更深。首先，行政复议不但审合法，也审优劣。优劣不是实质合法，而是宽泛的合理，涉及对政策或者决定是好是坏、质量高低的评价。而行政诉讼对合理性的审查是对实质合法性的审查。行政复议的合理性审查要广泛得多。对实质合法的审查不服，可以诉诸行政诉讼；对优劣审查不服，大部分不得诉至法院。
       其次，从理论上讲，所有行政争议都没有理由不可以进入复议。行政处分、人事处理决定以及行政机关对民事纠纷作出的调解，似乎也不应该例外。更有那些政策强、政治敏感、法官不宜介入的领域，通过复议委员会的组成结构和协调程序，应当也可以解决。行政复议建立在行政机关上下级领导关系之上。行政机关上下级之间构成了一个决定等级。在这一等级序列里面，上级可以撤销、变更下级的决定。在这方面，上级的责任重于下级，能力高于下级，意愿优于下级。这种政治责任一定程度上限制了复议的公正性。
       而实践中，人民法院是依附在这个等级序列之外，有着分权的约束，又有维稳的政治责任，所以，行政诉讼法的真正落实还有待政治体制改革。至于信访制度虽无行政执法之授权，但因接受群众来访无上述之门槛限制，本来的“小信访”演变成无所不包的“大信访”。
       “大复议”由于自我约束成为了“小复议”，解决行政争议的效果远远低于预期。究其原因，还有一个复议原理问题。若要以真正的中立的眼光审视下级的行政行为，则应以裁决原理重新设计复议制度，在受案范围上能够摆脱行政机关上下级之间的领导关系，将行政复议权能扩大范围。
       要实现行政复议的中立性，程序也应相应的改革。《行政复议条例》（1990年）是按照行政程序范式，搭建了简约的复议程序。《行政复议法》（1999年）、《行政复议法实施条例》（2007年）用更多的条文，对程序做了较大的改进，包括期限、查阅、举证、证据等。这些现有规定体现了复议特点，贴近了正当程序但仍然有较多的改进空间，因为实体公正与程序公正息息相关。
       作为长期代理行政纠纷的律师从实务中深刻体会到：复议程序应当以当面审理为主，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，一律公开审理，在政府网站上公开案件情况与审理结果；其中除“对事实清楚、争议不大”的案件运用简易程序或者书面审查的办法解决外，其他均应通过当面审理的方式向双方当事人调查核实；对重大复杂、社会关注的案件，还应通过公开听证的方式解决。而且，只要是当事人申请当面审理的，都要当面审理。
        程序公正与便民，能增加公民对行政复议制度的信心，从而可以积极吸纳行政纠纷、减少流入信访、诉讼的数量，实现行政复议对于社会公平、公正的应有作用。