县域经济应当尽快走出土地财政的困境
                    ( 在乌镇会议的论文)

                       王 才 亮     
    2015年8月27日，媒体首次公开报道了“农村集体经营性建设用地使用权拍卖在贵州省湄潭县敲响了第一槌”(1)。此次拍卖宗地面积3332平方米，规划用途为商业和服务业，最终以80万元成交。标志着年初部署的国家33个试点县农村土地制度改革正式拉开序幕。然而，这从2002年在广东省进行集体建设用地入市试点已经过去了13年。从2007年中国共产党的十七大决定“农村建设用地入市流转”，也已经八年了。这个农村建设用地入市第一槌，虽然有些晚，但标志着中共中央的决策走出了中南海，具有一定的延续性。
   我在上半年获悉全国进行农村土地改革试点的有关精神后，就意识到不论决策者初衷如何，土地财政的烈火又以建设用地直接流转的方式从城市烧往了农村。这对于处在十字路口的县域经济，是出路还是绝地？能给我们带来希望还是绝望？需要我们密切关注，及时以法律手段加以调整，防止事与愿违。

一、正确认识土地财政的危害性。

    无法回避，土地财政从中国城市走向中国的农村具有必然性。近年来，政府经营城市的核心即城市拆迁带来的房地产红利已近枯竭，而棚户区改造尚需巨资投入，获利有限(3)。一些靠土地财政过日子的城市政府财政已经捉襟见肘，适时推动农村建设用地入市，开辟了新的战场给地方官员带来了希望。
  然而，土地财政从城市走向农村并非始于今日，其对县域经济的影响也非今天被人们知道。因为农村拆迁引起的的矛盾在许多城镇及近郊早已激化。从2003年安徽青阳朱正亮夫妇在天安门前的自焚到2009年成都金牛区唐福珍的自焚再到2014年3月山东省平度的征地纵火案直至最近发生在山东平邑的拆迁纵火血案，其核心的事情都是围绕为农村建设用地使用权的争夺而发生。
  现行的《中华人民共和国土地管理法》规定，除农村企业和乡村建设外，所有建设项目都必须先将农民集体土地征收为国有后再行划拨或出让，政府从中赚取差价，这是当下土地财政制度的核心之一。如今农村建设用地入市流转，显然是以市场手段来解决农村建设用地使用权的转变争议，减少权钱交易带来的与民争利的社会动荡，我们应当认识到这是一个进步。

   但是，客观情况摆在面前，全国2800个县级财政多半处于困境，其原因之一是税费分配不符合县级政府承担社会管理主要责任的实际。正常的税收早就无法满足县级政府的正常需求。很长一段时间是靠拆房卖地形成的巨额的收入弥补着政府支出尤其是建设基础设施的资金要求。如今，集体建设用地直接上市流转，政府是否从中获利呢？不获利，不能补充地方财政的缺口，地方官员没有积极性。获利大了，仍然会因为土地成本的增加直接影响投资者的收益，并且带来的挤压其他行业发展空间的副作用。更加重要的是，由于土地财政与民争利引起的矛盾激化，给县级党委、政府带来了巨大的维护社会稳定的工作压力，维稳经费已经是地方财政无法回避的刚性支出，反过来将使政府收支更加不平衡。我们必须尊重这个事实，来选择我们正确的方向。

二、推动政治体制改革刻不容缓

   如上所述客观情况，这一次农村建设用地入市能否绝地反击，成为中国经济特别是县域经济的新出路呢？我的认识是如果与民争利和安于现状的思想不改，不加快政治体制改革，把社会管理成本降下来，集体经营性建设用地入市亦可能是穷途末路。反之，如果我们能抓住机遇，推动政治体制改革与依法行政、让利于民三箭齐发，仍有希望绝地反击、突破重围。

   我们国家机构臃肿，“吃皇粮”的人过多是一个喊了多年的问题(4)。人多，不仅不一定多干正经活，反而可能人浮于事，影响效率，甚至干坏事，让土地制度的改革成为又一次即得利益者的盛宴。

   全国人大已经暂停《土地管理法》相关条款的执行，《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，允许试点地区开展农民住房财产贷款抵押，都为此创造了法律、政策基础和金融支持。

   重要的问题是，在农村建设用地入市的工作中，政府必须坚持依法行政，坚持法治原则，不能动摇。政府在集体建设用地流转政府及土地管理部门在集体土地流转用承担的角色定位应明确是引导、服务、调控和监管，是教练员、裁判员而决不能是运动员。
   政府决不与民争利，这句话言易行难。政府的收支取之于民，用之于民，这里边有一个“比例”原则。此前的征地与拆迁，矛盾多多的主要原因是政策对于土地入市增值收益的分配没有把握好。与民争了本不该争的利，当然要引起农民的不满，引起争议。尤其是在利益分配中，裁判员上场抢球，中饱私囊的现象也是社会反映强烈的问题。在农村建设用地上市流转的工作中，必须用制度来防止前列问题的发生。
   不能逃避的问题是，为了防止农村建设用地入市延续土地财政的错误，我们在重启政治体制改革中，着力减少财政供给人口，把社会公共支出降下来。否则，即使县级政府在农村集体建设用地流转中获得正常的收益加上将来开征的房产税也无法补上土地财政产生的财政缺口，摆脱土地财政的困境只是一个良好的梦想。
  三、土地改革也要法治先行。  

   土地财政问题是一个政治、经济问题，但也是一个法律问题。法律问题需要用法律来解决。有关土地财政问题的法治，首先表现在立法上，  要在立法环节加快进度。2007年，《物权法》实施时开始的部门法修改工作本来是完善中国不动产法律制度的重要机遇。但是由于这个工作进行的不太顺利，致使不动产立法成为了法治进程的短板。对此，应该尽快赶上。

   近年来，人们的眼光总是被那些典型的土地案件所吸引，总是批评那些典型案件的违法之处。殊不知，在这个社会里，不仅仅违法案件是坑人的，还有许多看似合法的案件也是违反公序良俗并损害公民正当利益的。例如这些年来，许多地方依据《土地管理法》第五十八条第(二)项的规定，以“实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地”为由收回了许多公民、法人的国有土地使用权而进行商业开发。如果原土地使用权人不服而诉讼，则无胜诉之可能，其原因是有法律作为该行政侵权行为的支撑。当然，该法条第(一)项“公共利益需要使用土地”的收回国有土地使用权的事由也创造了同一法律条款内部的矛盾。至于不同法律之间的矛盾则是举不胜举。

      我们应当认识到，要真正依法解决土地财政问题，就无法回避有关立法缺乏科学性的问题。其中存在的主要问题是相关的立法过程缺乏民主，对公民权利的保护不到位，从而导致立法的前瞻性与现实性统一的不理想。

        改革开放以来，中国绝大多数法律的制定都有行政立法痕迹。其中多半法律是由行政主管部门先行起草，经国务院法制办审查，然后由国务院报立法机关审定成为法律。而行政法规层面，部门立法的比例更高。

      行政机关立法有着历史与现实的原因。在效率优先的指导思想的背景下，行政机关立法与权力机关立法相比，所具有的执行性、补充性、技术性、灵活性、应急性、具体性、先行试验性和效率性等特点被夸大，造成了中国法律体系内外冲突的局面。

      土地行政主管部门起草立法项目有其合理性，土地行政主管部门对于所要规范的领域有着相对丰富的管理经验，对于现实存在的急需立法规范的事项较为熟悉，对存在的问题较为清楚。因此，起草的内容更具针对性和可操作性，立法效率较高。然而，法律的公正性是法律的生命，中国的许多法律充分表现出明显的部门利益，立法成为一些部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段。通过立法，将本部门的利益加以固定，为将来的法规、规章维护本部门的权力与利益留下窗口，从而导致立法质量不高，难以实现立法的宗旨和目的。立法过程中，如果行政主管部门把关注的重点放在涉及部门权力、利益的“核心”条款、“干货”条款上，而对制度设计的必要性、可行性、可操作性等的总体研究把握没有给予足够重视，其结果不仅解决不了立法原本想解决的问题，甚至会造成负面的规范引导，损害法律的权威，影响社会的公平正义，也给县级人民政府执行政策和法律带来障碍。

      除了参与立法活动的行政主管部门追求自身利益的最大化之外，立法中偏袒某些利益集团的利益也是不争的客观现实。这里有利益集团施加影响的原因，也有行政主管部门组织起草法律草案时听取、考虑相关利益方的意见不全面的原因。显然，在制约机制尚未健全和有效发挥作用的情况下，行政机关立法对于法律的科学性有着相当大的负面影响。要增强立法的公正性就需要法律草案的起草机构更加超脱，更加中立，更加专业，没有部门利益。为此，必须尽快改变立法由行政主管部门主持起草的局面。目前的情况下，可以釆用由人大专门机构与社会力量相结合的办法来起草法律草案。

  依法治国当然需要执法机关认真执法，但若是法律本身有瑕疵，有法必依就成了个问题。而能否科学地对于纠正土地财政错误制裁法律，不仅可能使社会有法可依，而且还可能保证行政机关执法必严，违法必究。

四、县域经济发展要善于运用法律纠正错误

    县级政府在依法治国方面的重要性已经是上下皆知。对于县级和县级以下政府和有关人员的土地违法行为如何运用行政诉讼手段来监督是一个新的课题。多少年的普法告诉人们：行政诉讼法是为了规范和保障人民法院能够正确、及时的审理行政案件，是个人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。行政诉讼法是法院审理行政案件和行政诉讼参加人（原告、被告、代理人等）进行诉讼活动必须遵守的准则。它规定法院审理行政案件程序方面的法律规范和行政诉讼参加人行使权利、承担义务的各种法律规范，是现代国家据以建立行政诉讼制度的法律依据，是维护和监督行政机关依法行使行政职权，而根据宪法的规定制定的一部程序性法律。
   现行行政诉讼法于2014年进行了首次大修，从75条扩大到103条，其最大的变化在第一条调整了制定这部基本法律的目的，从维护和监督行政机关依法行政改成单纯的监督行政机关依法行政。为实现这个目的，该法在立案、管辖、受案范围、行政诉讼参加人、行政诉讼证据、起诉程序、受理程序、审理程序、裁判程序和判决、裁定的执行程序、制止妨害行政诉讼行为的必要措施、行政机关侵权赔偿责任、行政赔偿制度等方面作出了较大的修改(5)。对于《行政诉讼法》带来的变化，行政机关应该认识到这是改进工作、提高依法行政水平的契机，而非消极应付。
   该法律实施半年多来，已经初见效果，法院受理的行政案件大幅度增加。其中，增加比例较大的是过去立案较难的征地拆迁案件。可以预见，农村集体建设用地流转引起的行政争议将有增加。从目前的情况看。存在的问题主要是各级政府对中央以行政诉讼来推动政府依法行政的重要意义认识不足。为此。中央深改组在近日通过了行政应诉工作意见，可见决策层已知道行政诉讼中存在的问题，努力从依法治国的高度来推动行政诉讼法的进一步落实，使行政机关的行为受到司法的真正监督。
   综上所述，法治是县域经济发展的保障与动力，也是县域经济摆脱土地财政困境的正能量。也只有如此，农村集体建设用地入市才是社会发展的福音，而非噩耗。

注释:(1)、<<STRONG>全国首宗农村集体经营性建设用地使用权拍卖第一槌在湄潭敲响>索引号：GZ-20150828103844-273   生成日期：2015-08-28  发布机构：贵州省国土资源厅 

(2)、<完善地方财政体制相关问题思考>郭平 廖群锋　中华会计网校 - www.chinaacc.com/ne... - 2006-9-26  -

(3)、<王才亮再谈城市拆迁及其法律问题>(原载于2009年12月28日《民主与法制时报》)

(4)、<从吃皇粮的人太多说起> 文仕全 《人民论坛》 2005年03期)

(5)、<行政诉讼法修改：民告官拟可口头起诉> 信春鹰2013年12月24日 ： 京华时报

(本文作者是全国律师协会行政法委员会副主任、北航法学院兼职教授、北京市才良律师事务所)