今天读到蔡小雪先生的文章《告官见官，即见法治？ 》，对文中观点深感到不安，不吐不快。

        蔡小雪先生文中说：“为了回归正常社会，向真正法治社会迈进，还是应当把行政首长出庭应诉，理解为宣誓性条款，不应将行政首长出庭率作为考核的标准。绝大多数老百姓都能相信法律，相信法院最终裁判，才能迈进法治社会”。对此，我不能赞同。

        蔡小雪先生这句话看起来蛮有道理，其实不然。没有考核，法庭就不会认真执行行政首长出庭应诉制度，一些行政首长也就会继续拒不出庭。有法不依，执法不严，违法不究，肯定不是法治社会，又怎么让老百姓相信法律？相信裁判公正？

        新的行政诉讼法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。该法颁布以后，最高法院继而作出规定，被诉行政机关负责人包括该机关的正职和副职。这个司法解释已经充分考虑到了行政机关“一把手”工作较忙，可能难以分身的问题。何况，行政诉讼法还规定了"不能出庭"的情形，够温柔的了。

       然而自从去年五月一日该法开始施行，行政首长出庭的次数有所增多，出庭官员的职位明显高了许多，下至乡长、上至副省长，各级行政首长都有出庭应诉的，甚至有些地方还专门发布有关行政首长出庭应诉的文件，报刊、电视等各种媒体上时不时就有报道行政首长出庭应诉的新闻，可是至今末见正省级首长出庭应诉的报道。而且，一年多来，许多行政诉讼仍然是“ 告官不见官’的情况存在。出庭的多是作为行政机关法制办或业务部门的一般工作人员和作为代理人的律师，行政机关负责人为什么不能出庭？真的是那么忙？大家都心知肚明。

       行政首长应当出庭应诉，让老百姓在法庭上见到“官”，既然是法律规定，为什么政府首长可以不出庭？法院可以为之袒护？本来按照制度设计者的设想，行政首长出庭，通过庭审了解老百姓的疾苦，行政执法中存在的问题，对其确有教育，为改进以后的工作起到促进作用，进而推动依法行政，这不是皆大欢喜吗？

       虽然如蔡先生所述，“从客观上讲，行政首长有其难处，因有行政首长出庭的规定，他们工作很忙，具体事务都是其下属处理的，自己并不了解案情和相关证据，行政首长多数没有进行过系统的法律培训或学习，对法庭上提出的法律问题没有把握回答。基于这两个原因，他们在法庭上，对案件事实和法律问题均不敢发言，当“哑巴”为上策，具体问题都让下属回答。因此，他们的表现往往让原告大失所望，他们出庭的法律效果也就不尽人意，甚至比不出庭的效果还差。也有很多行政机关的首长不出庭应诉，有的甚至不派工作人员参加出庭应诉，只派律师出庭应诉”。但修改《行政诉讼法》不正是为了解决此种情况给法治造成的困难吗？

        我当然赞成蔡先生所说的“行政诉讼的目的有三：一是保证人民法院公正、及时审理行政案件；二是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益；三是监督行政机关依法行使职权”。但是，我认为正因为如此，程序公正不是“法院审理行政案件，是以事实为根据，以法律为准绳的”必要保证吗？

       行政首长出庭或者不出庭是其是否尊重法院、敬畏法律的标志之一，当然是会成为影响纠纷的解决，影响公正、及时作出裁判的因素。“告官不见官”是官员们缺少法治思维的标志，当然与原告权益能否得到维护之间有必然的联系。

       我不否认“行政首长事务繁忙，一般行政行为，行政首长并不清楚，加之很多行政首长对法律也不熟悉，让其出庭应诉，很难说道点子上，对法官查清事实，正确适用法律没有多大的帮助”。但是中国的特色是“问题千难万难，领导重视就不难”。很多矛盾激化甚至引起社会震动，就是由于相关官员的麻木不仁。为官一任，当恪尽职守，官员们出庭是履行义务也是权利。

       的确如蔡先生所述“国外的法律中没有规定行政首长必须出庭应诉，也没有将行政首长出庭应诉，作为行政首长的考核指标，而都是政府律师与原告律师在法庭上唇枪舌战”。可是，国外法律中的，我们国家的法律都有吗？中国特色的社会主义不正是说“国外没有的，我们可以有；国外有的，我们可以没有吗”？为什么涉及到法律给官老爷们添加了一个出庭的义务，就以国外没有为依据呢？老百姓告官要见官为什么这么难呢？难道法律是为了帮助糊弄老百姓的？

      修改后的《行政诉讼法》实施一年多了，效果不很理想，离修法时的期望距离较大。究其原因很多，但法院内部一直有一种思潮，即对行政诉讼法修改后的一些规定持反对态度是原因之一。

       需要重复的法律常识是：法院和行政机关对于已经生效实施的法律只有老老实实服从的份，而没有打折的权力。被诉行政机关负责人不出庭应诉是违法行径，法官纵容或包庇行政机关负责人不出庭的违法行为也是违法行为。

        蔡先生作为最高法院的法官（无论退休与否）均有权研究行政诉讼法修改的得与失，并可以在适当场合发表自己的观点。但在媒体或自媒体上公开发表与法律相违背的观点似乎不妥。而《中国法律评论》推出蔡先生的错误也不合适。前几天，广西法院发生的暴力撕裤事件提醒了我们，行政诉讼法修改中取得的一些进步如立案登记制、行政机关负责人出庭制度等等遭遇到法院内外一些人的阻击而有被抹掉的可能。

     需要重视的是，所有作为被诉行政机关负责人的共产党员逃避出庭应诉义务，不符合共产党员“两学一做”的要求。但愿所有作为被诉行政机关负责人的共产党员们不要逃避出庭应诉义务。但愿各级法院在职的法官能坚持“法治至上”的理念，认真执行“被诉行政机关负责人出庭应诉制度”，坚持中国行政诉讼法律制度的点滴进步，而成为社会进步的正能量。

      所有希望中国走向法治的人们，我们要为之呐喊!

        附：告官见官，即见法治？ | 中法评 · 策略机枢原创 2016-06-15

        作者：蔡小雪（最高人民法院行政审判庭原审判长）

        为了回归正常社会，向真正法治社会迈进，还是应当把行政首长出庭应诉，理解为宣誓性条款，不应将行政首长出庭率作为考核的标准。绝大多数老百姓都能相信法律，相信法院最终裁判，才能迈进法治社会。

        新行政诉讼法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”在该法颁布以后，此款规定，被各大媒体和学者称之为“告官能见官”，同时被誉为该法的十大亮点之一。刚颁布该法时，有法官接受记者采访时说：“ “‘告官不见官’是行政诉讼实践中面临的一个尴尬，这也让办案法官颇感无奈。来出庭的都是作为行政机关代理人的律师，他们既不了解具体工作，又什么都做不了主，老是要回去商量，反复开庭，浪费司法资源，也让起诉的老百姓怨声载道。”有学者进一步说道，行政首长出庭应诉，一方面可以缓解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解决。

       现今新行政诉讼法已施行了一年多，回过头看，行政首长出庭究竟如何呢？自从去年五月一日该法开始施行，行政首长出庭的次数明显增多，出庭官员的职位明显高了许多。下至乡长、上至副省长，各级行政首长都有出庭应诉的。有些地方还专门发布有关行政首长出庭应诉的文件，报刊、电视等各种媒体上时不时就有报道行政首长出庭应诉的新闻。可能是贵州省副省长出庭应诉的报道成为最有轰动性效果的新闻。行政首长出庭应诉，老百姓在法庭上见到“官”，反映有以下五种：

一是行政首长出庭，通过庭审了解老百姓的疾苦，行政执法中存在的问题，对其确有教育，为改进以后的工作起到了促进作用。

二是出庭应诉的官太大，害怕“得罪”太狠，以后事难办，坚持撤诉。北京某法院法官在审一起告县政府的案件，原告本身有理，但见县长出庭后，坚决要求撤诉。表面上案结事了，实际上老百姓还是怕官，实体权益并未得到保障。

三是行政首长出庭应诉，在法庭上除了有关身份核对时有过发言，其他时候都是工作人员或者律师就案件的有关事实、法律适用等问题进行回答。此种现象，被老百姓戏称为“哑巴”。

四是行政首长在法庭上，无论是对原告，还是法官的发问，不是一问三不知；就是你问东，他答西。或者在法庭上，讲些大道理，就是不对案件事实、法律适用等实质问题进行回答。

五是个别行政首长在法庭上没有根据地指责原告，谩骂原告。对法官的制止不予理睬，甚至无端指责、谩骂法官。此类行为，严重损坏了行政机关的形象，扰乱了法庭秩序，使官民矛盾更加对立。

       上述五种情况中，前两种和最后一种不多见，第三、四种却很常见。从客观上讲，行政首长有其难处，因有行政首长出庭的规定，他们工作很忙，具体事务都是其下属处理的，自己并不了解案情和相关证据，行政首长多数没有进行过系统的法律培训或学习，对法庭上提出的法律问题没有把握回答。基于这两个原因，他们在法庭上，对案件事实和法律问题均不敢发言，当“哑巴”为上策，具体问题都让下属回答。因此，他们的表现往往让原告大失所望，他们出庭的法律效果也就不尽人意，甚至比不出庭的效果还差。也有很多行政机关的首长不出庭应诉，有的甚至不派工作人员参加出庭应诉，只派律师出庭应诉。此种情况给法院审判工作造成很多困难。若行政首长未出庭的，原告律师多半都会问，行政首长为何不出庭。被告参加应诉的工作人员出具书面说明后，才能将庭开下去。若未出具书面说明，律师将会纠缠此事，法官一般会让被告应诉人员庭后补交书面说明后，才能继续开庭。个别极端的律师会以此向法庭提出抗议，拒绝继续开庭或申请审判长回避等等。由此使开庭在无谓的小事上花过多的时间，同时还会加大原告与被告的对抗情绪，不宜化解矛盾。

       行政诉讼的目的有三：

      一是保证人民法院公正、及时审理行政案件；

        二是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益；

        三是监督行政机关依法行使职权。

       人民法院审理行政案件，是以事实为根据，以法律为准绳的，行政首长出庭或者不出庭不应成为影响纠纷的解决，影响公正、及时作出裁判的因素。如果法院做到这两点，对行政机关行使职权行为的监督一定是有效的。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的目的，是为了维护其自身的权益。见官不见官与其权益能否得到维护之间没有必然的联系。

       行政首长事务繁忙，一般行政行为，行政首长并不清楚，加之很多行政首长对法律也不熟悉，让其出庭应诉，很难说道点子上，对法官查清事实，正确适用法律没有多大的帮助。国外的法律中没有规定行政首长必须出庭应诉，也没有将行政首长出庭应诉，作为行政首长的考核指标，而都是政府律师与原告律师在法庭上唇枪舌战。

       我在一次行政诉讼法研讨会上，遇见马英九在台北市当市长时的法律顾问。我问他，马英九在台北市当市长时，因行政案件出庭应诉过么？他回答，马英九从来没有出庭应诉过。马对具体案件并不清楚，如果到庭一问三不知，不是让马丢丑、丢选票吗。在一个民主、法治健全的国家，打行政官司，“官”到不到庭，见不见到“官”并不重要，重要的是无论被告地位有多高，法官都能依法作出裁判。因我国有几千年的封建专制史，传统的文艺作品中，总是颂扬皇帝、青天大老爷维护正义，为民伸冤。比如，杨乃武与小白菜一案，不是老佛爷亲自过问，此案难于伸冤。当今在当红电视剧《戏说乾隆》、《铁齿铜牙纪晓岚》，不都是在皇帝、青天大老爷微服私访中，为民伸冤，降妖伏魔么。在这种潜移默化的文化影响下，不少中国的老百姓至今仍认为只有找到大官，才能解决问题。特别是对基层法院作出的判决，对其不利的，就认为不公，层层上访，而不认真研读判决，究竟说的有理没理，也不反省自己有无错误，而是一味要找大官，似乎找到大官一切问题就可迎刃而解。确实我们今天的报纸中，经常报道一些省长、市长、法院院长，接待上访申诉的访民，使多年、十多年、甚至几十年解决不了的问题都得以解决。这些报道使得上访者更加信官、不信法。从这个侧面反映出，告官要见官，是封建思想产物，把见官就能解决不公，实际上相信大官，而不相信制度和规则。也就是，相信人治，而不相信法治的思维方式。

       个别情况下，行政首长出庭应诉对了解行政执法情况，体恤民情有一定好处，但将行政首长出庭应诉经常化、制度化，却会走向立法者立法时初衷的反面，将会把法院、行政首长放在一个难堪的地位，按照要求执行做不到，社会效果也不会很好；不按照要求去做，违法。

       文章原题为：告官应见官——与蔡小雪先生商榷（行政诉讼实务谈之三十四）