农村征地拆迁血案频发原因与出路

                                           王 才 亮 

    2008年，发生在辽宁本溪的张剑面对暴力拆迁而自卫致死强拆者案件和在此后一段时间各地相继发生的多起拆迁命案，使人们从对《物权法》实施的过高期待中清醒过来，对我国拆迁制度的思考更为深入。2009年11月13日，成都市金牛区发生的唐福珍自焚的血案，引起了人们要求废止《城市房屋拆迁管理条例》的新高潮。推动了2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台和《城市房屋拆迁管理条例》的废止。
     然而，人们在将目光聚焦于《城市房屋拆迁管理条例》废与止之余，发现引起这次废止拆迁条例浪潮的唐福珍自焚等多起血案并不是发生在国有土地上，是一种以拆违的方法对农村的私有房屋予以掠夺。

    今年以来，《国有土地上房屋征收与补偿条例》由于配套规定没有及时出台，国有土地上的房屋征收活动并没有大面积铺开，而集体土地上的房屋拆迁量大面广，强拆引起血案频发。为此国务院办公厅5月13日发出通知，决定立即在全国开展征地拆迁制度规定落实情况专项检查，强化监管，严肃问责，坚决制止违法强拆行为，切实维护群众合法权益。这是去年5月15日《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》后，又一次作出的决策。

    征地是否必然强拆？我的观点是否定又肯定。因为征地作为国家行为，如果适当并不必然强制，也不必然产生流血。我国的征地拆迁的矛盾有增无减，究其原因主要是以下几个方面超过了底线而需要尽快采取果断措施：

一．现行土地征收制度违法违宪是引起违法强拆的法律根源

    虽然《宪法》和《物权法》都明确规定为了公共利益的需要，依照法律规定的程序，才可以征收集体的土地及单位个人的房屋。而现行的《土地管理法》为主体的土地征收制度却没有“为了公共利益的需要”这一前提。如《土地管理法》第四十三条的规定是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都可能依法申请到使用现有的国有土地或者启动国家去征收的原属于农民集体所有的土地。在政府依职权作出土地征收决定的过程中，农民基本没有说话的权力。

   《宪法》是国家的根本大法，《物权法》是人大通过的基本法律师制度，无疑是《土地管理法》为主体的土地征收制度的上位法。从2004年修订《宪法》和2007年制订的《物权法》，前者已经过去了7年多，后者也有4年了，可下位法的违宪和违反上位法的问题至今没有解决，反映了依法治国的方略没有得到落实，无疑会导致征地活动的混乱，这是当前征地拆迁中屡屡违法强拆继而导致血案的法律根源。

    为什么会土地征收制度违宪和违反上位法的问题迟迟不能纠正？要害是利益，问题在于如果只有为了公共利益才能征地拆迁，政府就只有投入而无收益。

    如《物权法》第42条规定的为了公共利益的需要，征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的成本是显而易见的。其中征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。 

    然而根据现行《土地管理法》的规定，尽管近年补偿标准有所提高但远低于上述标准。尤其是政府可以不区分公共利益就可以低价征地，继而用于商业开发，其中的收益是政府为什么偏爱现行《土地管理法》的主观原因。

二．土地财政是当前征地拆迁矛盾难以缓解的主要原因

    正是政府可以不区分公共利益就可以低价征地，继而用于商业开发来获得巨大的收益。一些地方政府将拆房卖地作为了工作的中心，卖地的收入在财政收入的比重越来越高。地方政府对土地收益的依赖和追求，是当前征地拆迁矛盾难以缓解的主要原因。

   2011年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，占财政收入的近30%。十一五期间，全国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入7万多亿元。

   公开资料显示，2009年土地出让总价款是1.59万亿元，2008年这一数字为9600多亿元，2007年突破“一万亿”大关，接近1.3万亿元，2006年全国土地出让金达7000亿元人民币。

    2010年，120个城市土地出让金同比增加50%，达到18814.4亿元，创历史新高。其中，前五大卖地城市为北京、上海、大连、天津、武汉，其中北京土地出让金达1628.54亿元。而数据显示，2010年北京市地方财政收入完成2353.9亿元，比上年增长16.1%，占财政收入的近50%。。

    毫无疑问，对于土地出让金收入的功与过要重新考虑。巨额的土地出让收入并非来源于从境外甚至其他星球的土地开发，整的都是民众已经使用的土地再分配。从这个角度看，土地出让金收入就是与民争利的结果。土地出让金收入越多越是说明侵占民众的利益的过错越大。

三．农村基层政权建设亟待调整思路

    土地征收的对像即农村集体土地所有权，其主体有4类即乡（镇）农民经济组织、村农民集体、村民小组、乡村企业。当中没有农民个人对集体所有土地的权利规定，农村基层政权能否保护农民集体和个人的利益就十分重要。

    然而，我国的农村民主管理制度并没有健全，大多数地区的农民集体经济组织和乡村企业已名存实亡，《村民委员会组织法》也落实不到位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，致使所谓的土地集体所有在一些地方实际上成了乡（镇）、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡（镇）、村干部的个人所有。而广大农民实际上不享有村集体土地的所有权，因此造成农村集体土地所有权的错位，众多的地方政府正是利用农村集体土地所有权主体错位，违法占用农村土地来经营城市，损害了农民利益，使农民的矛盾日积月累，一旦发生某些诱因就引爆成血案或群体性事件。

    例如，福建沙县的洋坊村村民罢免村官风波就充分暴露了上述问题。洋坊村位于沙县县城中心地带，地价达数百万一亩。2010年5月，村委会未经法定程序将该村270亩土地低价转让给县政府下属企业沙县金古公司用于开发。转让协议显示，包括240亩水田(耕地)在内，270亩土地总费用为1029万元，折合单价约4万元每亩。而当地的土地出让价通常在300万元以上。为此村民提出罢免渎职的村官却遭到当地政府出动警力加以阻挠，引发了群体性事件。经过信访，村民从福建省国土资源厅获得的批文显示，其批复面积不到140亩，地方政府存在明显的少批多占。

四．司法不公是征地拆迁纠纷得不及时化解的重要原因

   在发生征地纠纷时，执法机关能否及时、公正的介入，发挥化解矛盾的主力军作用就十分重要。

   例如浙江省宁波市外来种田户与当地政府的征地拆迁矛盾的处理就因执法人员的态度不同而效果差异很大。20世纪80年代，浙江省和宁波市都有文件鼓励这些来自邻近山区的农民到宁波承包种田，以防止土地抛荒。“种田大户”曾经是宁波当地的干部和居民对这几千户外来农民的肯定。然而，城市化的进程，大量的耕地被用于城市建设和房产开发，这些农民便无田可种。问题的发生，在于宁波有关部门的人误读《土地管理法》1998年修改后才有的“非本村民不得在农村建房”的限制，规定将非村民所见房屋均视为违法建筑。执行中，这一错误又扩大到非村民所买房屋，严重损害了那些后来宁波的外地人的合法权益。

    按照乡、村统一规划建造的房屋和向乡村两级购买的房屋以户口来确定合法与非法，其岐视几近南非的殖民者推行的种族岐视。这是一个常识性的错误，完全可以在出台前就能纠正。遗憾的是，当地众多的法律人或失声，或人微言轻不被重视，使得错误发生在经济十分发达的宁波市。几经折腾，浙江省和宁波市方面作了调整，承认这些外来种田户按照乡、村统一规划建造的房屋作为“生产生活用房”，拆迁时享受与本地人50％的待遇。不过在实际操作中，除发生流血冲突的江北区外的其他区县都实事求是地人性化地解决了这些外来种田户的拆迁补偿，矛盾没有激化。

    4月28日，江北区人民法院动用了近千名人员强制腾退了杨支柱等八户村民的房屋，双方发生冲突，最终住户近50人（包括邻村甄隘村的一些外来“村民”）被带走，多人负伤。当晚，30多人被释放。但还有16人在押。这次“执法”创了今年以来法院抓农民的记录。

    又如在推进城乡一体化与新农村建设的进程中，依靠基层政府强力推进工业化的“苏南模式”，同样存在这些问题。2010年7月15日，一场因征地和拆迁补偿引起的风波，由通安发轫，波及苏州高新区浒墅关、东渚、枫桥等地，酿成大规模群体事件，持续半月方止，朝野震动。

   然而，引起上述群体性事件的征地拆迁矛盾是冰冻三尺非一日之寒。早从2003年起，苏州就不断有动迁户逐级上访，由镇、区、市、省，直到北京，但没有引起重视。而化解矛盾的法律之门始终紧闭，村民们提起的多起行政诉讼至群体性事件发生前的五年间居然没有法院受理。农民们奔走于各级法院之间。其中，每周二的苏州中院的庭院长接待日，他们前后去了不下一百次，但都无济于事。矛盾不断积累，最终酿成群体性事件，7月28日，苏州高新区党工委书记、虎丘区委书记王竹鸣被免职。此前，通安镇镇委书记王军、镇长孟晓瑜也被免职。

而作为社会稳定的重要力量的警察，在涉及征地拆迁的时候更是难以公正执法。刑罚则专注于被征地拆迁人，官员如最近披露的河北省香河县的官员，破坏耕地数以万亩，依旧逍遥法外。

五．土地征收制度本身亟待改革

    现有法律是禁止集体所有的建设用地直接进入市场的。集体所有的建设用地如要流转，必须先由国家征收成为国有土地之后，再出让给使用权人。这种做法一是增加了土地流转的环节，二是使得农民经济利益受到严重损害，三是使农村的工业化、城市化进程受阻，其中，最关键的是农民的利益问题，对如何解决集体建设用地进入市场的矛盾，进一步推动土地市场活跃起来，带动国民经济的发展。

   因此，落实党的十七届三中全会精神，改革现行的征地补偿制度，让集体建设用地直接上市流转，减少官民冲突。是维护农村稳定的需要，也是建设一个民主法治国家的需要。将来条件成熟，还可以考虑土地公有向多种所有制形式共存的转变，以充分落实民众是国家主人这一宪法原则。