二、存在问题的分析

我们分析2011年的拆迁活动（含本应依法进行的征收），与以前的拆迁活动相比具有七个明显的特点：

1、法律救济缺乏的问题突出

   2011年，从两湖、两广、两河、两山到大江南北，拆迁血案依旧频发。尽管传统媒体因有关部门的禁令而经常失声，但在网络已经普及的情况下，多数血案还是被社会知晓而引起国家和社会的关注。

   拆迁血案的发生，一般是事发地的拆迁矛盾尖锐的结果，已经成为当前敏感性、群体性案件的首要来源。如何尽力制止这类血案的发生，应当是全社会要思考的问题，也是执法者的最重要任务。宪法规定：“国家尊重和保障人权”，生命无疑是人权中最重要的内容，扼止拆迁血案频发的势头无疑是当前最大的政治！国务院、最高人民法院对此针对性的多次下发文件力图制止这个势头，但效果不明显。

   从已经发生的拆迁血案来看，司法不公的问题十分突出。法律的缺位导致缺少救济是产生悲剧的重要原因。一半以上的省份存在立案难的问题。一些法院以服务经济建设大局和维护地方政府威信为由，内部明确规定涉及拆迁的行政案件一律不予受理。基层法院窗口不收被拆迁人的起诉材料，即使收到送交或邮寄的材料也不签收。上级则以没有下级法院不立案的证据为由拒绝立案。据不完全统计，这个立案难的问题导致超过一半的拆迁行政纠纷法院应当受理而未受理

    在北京等地，除了立案难的问题外，不能依法判决的问题也十分突出。对于一些政府明显违法的案件，法院无视法律规定而维持政府的违法行政行为。例如，《城市房屋拆迁管理条例》明确规定房屋的所有人是拆迁补偿权利人，而为了降低成本，拆迁人、裁决机关、复议机关、一审法院、二审法院的有关人员成为选择性的法盲，坚持裁判将房主排斥在外，而将不到该房屋市场价格五分之一的货币补偿定在居住人名下，不仅造成被拆迁人对公权力的敌视，还造成房主与房客的矛盾。

   由于征收条例取消了行政强制执行权，一些地方法院无视法律和最高法院的规定，滥用强制权力造成血案的问题突出。如湖南株洲4·22血案、浙江宁波江北区4·28血案、山西朔州6·23血案都是基层法院违反法律规定的执行程序所诱发的。

   2011年从总体上说人民法院的行政审判不能让人完全放心。有的是法院受地方党委、政府影响太多，行政审判的职能基本被搁置。有的是法官受开发商的利益影响将行政审判庭变成了征地事务所和拆迁公司。而农村集体土地上的大量的征地与拆迁矛盾发生求助于法院时，法院很少站在农民一边。为了所谓的“经济发展大局”，法院作出了一个又一个不顾事实和法律的裁判和一次又一次将求助于法律的民众拒之法治大门之外。在这么的大背景下，处境尴尬的行政审判制度对于社会稳定没有意义，势必影响到国家的长治久安和政权的稳定。“依法治国”成为空话的背后是执政危机。

2、“拆违代拆迁”，城管成为强拆主力。

   2011年，我们针对数十起拆除违法建筑的案件进行研究发现有一股“拆违代拆迁”的邪气在扩散到全国。在此之前，由于《城市房屋拆迁管理条例》规定“拆除违章建筑不予补偿”，在一些地方就开始出现了把民众的房屋作为违章建筑来拆除以降低成本的案件和在拆迁公告发布之后，被拆迁人为了多要补偿，抢建房屋的情况也的确存在，但都还是个案。

   然而在2011年，突然发现在全国的城管当中扩散着一种经验，叫以拆违代拆迁，以拆除违法建筑来推动拆迁。从现有资料看，是从湖南的长沙开始，作为一种“成功”的经验向全国推广拆违带动拆迁的“模式”。这个“模式”是在发布房屋拆迁（征收）公告之后，给一定期限，让被拆迁人按照政府公布的补偿标准签订合同。如果不签订合同，就有城管秘密给规划部门或土地部门发一个函，征询规划部门未签约的房屋是不是有建设工程规划许可证或土地使用权证？规划部门或土地部门则给城管部门回一个叫“技术鉴定”的函，认为这个房子没有建设工程规划许可证或土地使用权证而违法，建议拆除。于是城管就作出决定拆除。长沙市政府下发的一个会议纪要公开讲“拆违带动拆迁不可动摇”，规定拆迁拆到哪里，吊销原有的建房手续和产权证撤销就到哪里，导致长沙大规模的出现了老百姓的房屋有房产证的，被吊销了房产证；有土地使用权证的，被注销土地使用权证；还有大量的城乡结合部没有产权证，历史形成甚至是解放前的房屋，被城管当成违法建筑拆除了，引起大量被拆迁人来京上访。

   这个经验被长沙总结出来以后，通过城管系统，迅速扩散到了北方，在一些地方，像山东的青岛，东北的一些城市等等地方，包括北京，都吸取了这个“经验”。今年以来已经发生多起发布征收决定之后，被征收人不签约的，均由城管作为违法建筑予以拆除的事件。

   《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的 “禁止行政强制”原则规定，原来已发拆迁许可证的，按照原来的政策处理，但是人民政府不能责成有关部门强拆。在征收的过程当中，补偿决定做出以后，被征收人不搬迁的，也只能是通过人民法院来执行。但是《城乡规划法》规定，人民政府可以行政强拆，于是就有了拆违带动拆迁的这个模式，根据《城乡规划法》的规定，交由城管强制执行。越来越多的地方政府运用这种模式的结果，将使《物权法》2007年实施以来在立法上取得的进步被付之东流，人民群众的财产安全，尤其是房屋安全得不到保障，人民政府的公信力在无情的流失，城管队伍与民众的矛盾日益尖锐。 

3、地方政府缺乏房屋征收相关程序

   过去一些地方政府因为拆迁主体问题而存在争议，与民众关系日趋紧张。而2011年有了“征收”的规定，县级人民政府作为征收人因为缺乏程序性规定出现了混乱。

   旧式拆迁和新的征收搅在一起，尤其是一些地方抢在征收条例实施前对一些不具备条件的项目也发放了一批拆迁许可证，加剧了混乱局面，而使许多基层干部感到为难。

   当前拆迁的这一乱局，土地财政无异是罪魁祸首，其次是配套制度的不健全。为了解决征收程序问题，在住建部没有及时出台规章的情况下，许多地方根据自己的理解和工作实际各取所需地自行制订地方规定，这就难免发生超越立法权限和与上位法冲突的情况。

4、问责制各地落实不一，加剧了权力被滥用

   今年的6月23日，在山西朔州发生了因强拆引起的流血事件。6·23事件是最高人民法院5月6日针对株洲强拆血案发出紧急通知，重申强拆纪律后发生的在国内外重大影响的案件。

   山西省委、纪委、检察院对此十分重视，成立专门机构依法追究对于该起血拆负有责任的人员的刑事责任。其中对于引起6·23事件的法院负责人和对次日吴瑞曹母亲乔香莲在公安机关非正常的死亡负责的警方官员，有关部门追究责任的工作有明显进展。有关官员已经批捕，这将是国内对于因强拆引起的流血事件的首次追究刑事责任。

   从拆迁到征收，对发生的流血事件总是说要依照刑法追究责任，而实际工作中很少使用这一手段。即使问责也往往流于形式，导致流血事件在公权力的推动下频繁发生。严重影响了党中央、国务院构建和谐社会的努力，影响到共产党的执政地位。

   然而，问责流于形式的实质在挑战中央的权威。以往的恶性拆迁中被处分的干部们，他们当中有相当一部分是追寻着这样一种事发后问责，在经过一段冷却时间低调复出，被发现后网络舆论哗然，最后不了了之有惊无险的轨迹。甚至有的官员是假问责真重用。2011年是换届之年，在征地拆迁中，那些负有主要责任被处分的领导干部们，在这一次权利交替之际他们的职务变化到底是以一种什么样的情形展现在我们面前？在这里我们对此进行了调查，情况十分不能让人信服。

   例如，吉林长春市朝阳区违法强拆致人死亡案，虽然在中央政府的督办下，长春副市长王学战行政记过处分并辞去副市长职务，其实是已到任职年龄界限。而因此受到党内严重警告处分，被免去其区委常委、政法委书记职务的长春市朝阳区常委、政法委书记曹望庆现改任任朝阳区政府党组成员、副区级领导，级别没变。受到党纪政纪处分的长春市住房保障和房地产管理局副局长徐源江和朝阳公安分局局长孙钊，实际上职务未有变动。

   又如而被通报处理的哈尔滨市呼兰区区长同意强拆致村民与强拆人员对峙案，呼兰区委副书记、区长刘志军只是2011年6月将职务调整为任哈尔滨市人力资源和社会保障局党委书记、副局长。

   让社会广泛关心的株洲市荷塘区法院组织强拆致人自焚死亡案，株洲市人大常委会副主任曾侃融被党内严重警告处分并责成引咎辞职，然而辞职3个月后仍在职活动，引起社会批评后才真正去职。

   对于上述问责不彻底的例子还不能让官员受到警示，因为同样更应严厉处理的土地违法案件的责任人是边受处分边升迁，影响更坏。

   2011年7月7日，首次土地违法问责结果轰轰烈烈的公布，有73名涉事官员遭到处分。但经过核对发现，本次被问责官员主要是处级以下干部，厅级干部仅3人“入围”，无人被撤职，无人遭法办，8人已升迁。73人中均是三四线城市的官员，省会城市官员无一上榜。

   而令人们吃惊的是，土地违法成为升官捷径，多名被问责官员在问责的同时已升官，其中：襄樊市樊城区区长项晓峰受了党内警告处分后一跃成为四川省委统战部副部长。

大同县时任县长孙永胜受了党内警告处分后升任和顺县县委书记。

辽宁省庄河市时任副市长赵兴基受了党内警告处分后升任庄河市政协主席。

北票市时任市长肖森受了党内警告处分后升任建平县县委书记。

临海市时任市长李志坚受了党内警告处分后升任天台县县委书记。

阳春市时任副市长陈雄枢受了党内警告处分后升任阳春市政协主席、党组书记。

云南省师宗县时任副县长海建才受了党内警告处分后升任师宗县县委常委、政法委书记。

   国务院及有关部门十分辛苦的问责，可责任人是违法有官升，而上述被问责而升官的地方，也是拆迁力度较大，社会矛盾尖锐的地方，这就等于告诉官员们违法没有成本。

5、城中村改造仍然是矛盾的热点

    在2011年的拆迁纠纷中，城中村改造成为一些城市土地财政的支点，其操作模式因能规避土地和房屋征收法律的监管而成为土地财政的新领域和拆迁新方法。

    例如，2011年1月21日，国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布施行。而3天前的广州，1月18日下午广州土地市场上备受关注的“新年第一拍”——杨箕村改造项目以4.7265亿元出让底价成交，这个有着962年历史的古老村庄，已经被毁灭。开发商们弹冠相庆，欢呼该市的房地产市场"将正式迎来华丽的转身"。到今天，没有人明确这是一场践踏法律的行政行为。

    杨箕村改造项目规划总用地面积11.4962万平方米，总建筑面积64.8万平方米，分为村民复建房地块和公开出让地块。其中，出让的地块占地面积为62808平方米，建筑面积为273800平方米，挂牌起始价4.7265亿元。然而由于当地政府为投资该拆迁的开发商量身定做了摘牌条件，其他开发商无法参加竞争，而任其以较低价格取得土地使用权。

   《城市房地产管理法》、《土地管理法》明确规定，所有建设项目依法必须使用国有土地，不用怀疑的是拍卖给开发商进行房产开发的土地使用权应是国有土地使用权。可是，杨箕村的土地未经国家批准征收，而是由广州市天河区天河南街杨箕股份经济合作联社在没有任何政府批准文件的情况下与开发商"合作"以城中村改造的名义进行拆迁，然后走一个拍卖的过场。杨箕村项目是广州市继猎德村和琶洲村改造项目后，广州第三宗公开挂牌出让的城中村改造项目。而在全国类似的未经法定的征收程序，以城中村改造的方法拆迁后出让土地的项目不计其数。在北京，除了城中村改造的名义外，还有土地一级开发、绿化隔离带等等名义，其核心都是未经征收而进行房地产开发，其中的猫腻我们无法知道，但违反土地管理法则是一目了然。

6、中小企业因拆迁倒闭的状况没有改观

   由于国家调控房地产的影响，国内保障性住房建设升温，而开发商的积极性受到市场和政策的双重压力大大降低。建设用地使用权的毛地出让基本绝迹，取而代之的净地出让方式又受到《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益范围的限制，拆迁规模有所缩小但强度并未减弱。

   一些地方政府出于政绩和土地财政的需要，依旧打房屋征收制度的擦边球，在征收的名义下推动违法拆迁。由于公民住宅的拆迁受到的阻力较大，一些城市开始了第二轮的企业搬迁。上个世纪九十年代，国内多数城市围绕企业改制和城市改造，已经进行过一次“退二进三”。

   由于城市化的进程，原来容纳了相当的中小企业的开发区或工业小区所在的城乡结合部或郊区已经成为城市中心区或贴近中心区。一些城市的第二轮企业搬迁浪潮由于补偿不到位而引起了企业拆迁后难以恢复生产经营的尴尬局面。这一问题主要是现行的政策造成，但也有地方政府对中小企业的作用认识不足的原因。

   现行的拆迁和征收补偿对于住宅有保障被征收人居住条件的保底条款，而对企业拆迁的补偿虽然有房屋价值、设备搬迁和安装费用、无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用和因拆迁造成停产、停业的适当补偿。但是这些补偿无法保证企业的重建和恢复生产，更别说企业的无形资产损失。现行补偿标准的特点是主要考虑企业的固定资产现价，仅对企业的房屋、搬迁补助费和临时安置补助费、停产停业损失给予考虑，而未考虑企业是一个生存并拼搏于市场的活体。

   企业的设备和厂房的价值也决不能与企业的全部价值相当，因为企业还有除去设备和厂房的价值之外的价值，还有更多的社会功能，有经营网络、企业品牌和工业产权等价值不菲的，甚至超过固定资产价值的无形资产。例如企业的无形资产如知识产权、人脉关系、物流渠道、融资渠道、销售网络等都是需要大量的资金和智力投入的。而现有的停产停业损失的补偿标准在多半地区还不足以支付按《劳动合同法》规定的因停业造成的生活补助、因企业关闭应支付的工人工资和安置费用。

   城市化中的中小企业倒闭问题并非2011年开始，但伴随资金短缺的问题在2011年达到高潮。例如长沙市岳麓区以建设世界上规模最大的“洋湖医院”（社区医院）的名义征收数十公顷土地和房屋，使10余户家具企业因补偿过低而倒闭，数千工人失业。该地块在基本拆除后却因项目虚假而未能成功出让，土地闲置多日，社会影响极为恶劣。

7、拆迁引起的冲突在升级

   在缺乏法律救济的情况下，许多被拆迁人行使自力救济，奋起自卫。同时，也有对社会绝望者选择了过激的做法。拆迁血案的伤亡者中，不仅有被拆迁人，也有拆迁官员和工作人员，当然还有少量的黑社会人员。

   2011年发生的江西抚州钱明奇爆炸事件和朔州吴学文持刀抗拒强拆事件表明，拆迁引起的冲突在升级。

   在血案频繁发生的同时，因征收与拆迁引起的群体性事件也在上升。数百人相邀入京信访事件频繁发生，其中以长沙市的被拆迁人最为执着。虽然，为了截访，当地政府采取了各种手段，甚至于聘请北京市的保安公司拦截长沙市的上访者后押送回湘，依然没有扼制住群体到省政府和北京的上访浪潮。

    例如2011年3月8日，长沙市10余位来京上访人员在京被截访，用汽车运回长沙途中在湖北赤壁境内发生交通事故，造成直接多人伤亡。而在每年“两会”的这几天，国家信访接待司门口，成百上千的“截访”人员顶着寒风，或蹲或站在南二环的辅路上，也是十分的辛苦。

   去年北京曾经依法取缔了一家叫做“安元鼎”的保安公司，其主营业务就是用穿着很有“特警”风范的保安服进行截访，截访之后把这些人带到早就准备好的地点，最终送上火车、遣返家乡。今年这类的公司有增无减，成为一种行业，其使用强制手段堵截、控制群众的正常信访活动，短时间有效，但这些做法没有也不能真正的化解矛盾，而且往往花费巨大，激化矛盾，造成严重的后果。