让纠纷进入法院寻找公平正义

----在修改《行政诉讼法》座谈会上的发言

作为长期关心不动产征收制度并以行政诉讼作为解决拆迁纠纷途径的执业律师，一直希望我们国家的《行政诉讼法》能更具有可操作性，希望拆迁矛盾能进法院解决，从而防止极端事件的发生。遗憾的是，法院似乎不愿意接受这个艰巨任务，执行法律很不得力。这里有法官们的法律意识的原因，也有法律本身存在缺陷的原因。为此，修改《行政诉讼法》十分重要。

一、当前《行政诉讼法》实施中的困境

行政诉讼制度蹒跚起步已23年，行政诉讼在“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”方面从无到有，取得了重大成就。公民、法人和其他组织依靠行政诉讼途径解决行政争议的积极性空前提高，与此相对，行政机关依法行政的口号亦空前响亮。这是行政诉讼23年来，我们必须正视的重大进步。但另一方面，我们必须看到行政诉讼制度，离“法治国家”的要求，离让人民群众感到公平正义与构和谐社会的根本要求还有着巨大的差距。行政诉讼在化解行政争议方面所起到的作用，尚不得得到人民群众的由衷认同。主要问题如下：

（一）、立案难。

立案环节则是行政诉讼制度直面社会实践的第一步。立案环节的公正，对于所有提起行政诉讼的公民、法人和其他组织建立对行政诉讼制度的信心之意义，无论如何评价均不为过。

因此，立案环节的公正，直接关乎民众对于法治的根本认同。只有真正赋予立案环节的公正，才能使行政诉讼制度真正地得到社会认可。反之，当立案成为问题，民众对司法救济的希望将破碎，转而上访或自力救济，矛盾激化往往就难以逆转。

客观地说，全国行政诉讼立案难的问题始终没有得到缓解。众多的省地方法院在服从法律还是地方党委、政府领导的问题上选择了后者，其多样化的违法手段导致《中华人民共和国行政诉讼法》第二条落空，当事人立案十分艰难。

1.某些法院内部创立“规定”抬高“立案门槛”。

某些法院，内部以成文或不成文规定，提高立案标准，成功地将很多行政争议(主要是土地和房屋征收纠纷)排除在法院大门之外。这类行政诉讼立案难，影响极坏，地方法院以成文或不成文的内部规定对抗《行政诉讼法》第十一条的规定，置全国人大或全国人大常委会通过的法律于不顾，剥夺行政相对人诉权的同时，亦动摇了整个法律权威性。全国各地法院，各种创设法律性的内部规定不胜枚举，群众对此深为痛恨。

北京地区表现较为明显，《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答(三)》之第7条，即属此类。该解答将房屋拆迁主管部门就补偿安置进行裁决后，被拆迁人对于该拆迁许可的前置五项法定要件即不能提起行政诉讼，客观上保护了非法拆迁。

2.法院对于立案材料审查突破了“形式审查”

《行政诉讼法》对于起诉的法定条件有明文界定，但各地法院在行政诉讼立案中，每每突破法定的“形式审查”要求，而直指实体内容。甚至某些法院却以“当事人签名未加捺手印”、“起诉状中错别字太多”、“标点错了”、“诉讼请求不合理”为由拒绝收起诉材料。还有的法院无边际的让起诉者补充材料，就是不立案。

3.法院收取立案材料拒开收据

在全国各地，较为普遍的现象是：人民法院收取立案材料后，拒绝给原告开具收据，致使原告无法证明已经向该法院行使过诉权，导致当事人在该法院违法拒收案件的情况下又无法向上级起诉。

与某些法院收到立案材料后不开具收据，更为严重的，很多法院收取立案材料后，既不受理、也不出具任何书面性文字诸如裁定等，总是口头答复：“回去等消息”。等原告一次次催问时：“某某领导不在，尚未研究”。

4、违法强拆的立案更难。

近年来，一些地方政府违法自行组织强制执行，但事后司法监督落空。而地方政府纵容涉黑人员进行黑拆而公安打击不力对于社会稳定破坏性更大，却缺乏法律监督。无论是诉政府违法或是诉公安不作为，行政诉讼都难以立案。例如青岛市民孙德功房屋2011年被当地城管纠集涉黑人员强拆后，向当地法院起诉长达2年无人问津。这样的情况具有普遍性。

（二）、公正审判难

行政审判的一个重要功能就是通过依法审查被诉具体行政行为的合法性，维护行政机关依法行政，监督纠正行政机关的违法行为。但是在法院内部，不分是非地将维护政府的决定被视为是服务大局。正是一些看似支持政府的司法行为，使政府失去了改进工作的最佳时机，也使政府形象和司法形象受损。例如这些年在房屋征收与拆迁中，官商勾结坑害百姓是一个十分突出的问题。本来这类问题的大部份都可以通过行政诉讼来扼制的。但是，人民法院的行政审判由于各种原因很难公正执法。甚至有的地方法院积极参加拆迁的实施活动，甚至有的行政庭就设在拆迁办合署办公。法院对于房屋土地征收案件的公正判决如凤毛麟角。

房屋土地征收案件的公正判决难，可能有法官个人素质、情绪、修养原因，但更多的则是人民法院制度设计方面，虽在法律上规定法院审判权不受行政机关和其他团体干预。但实际操作中地方人民法院的人、财、物诸方面都依赖于同级党委、政府，在审理当地政府为被告的行政案件时会受到行政干预，法院难免存有顾虑。而房屋征收与农村土地征收等行政诉讼案件中，由于土地财政与开发商的特殊利益关系，致使地方党委、政府大力干预司法的积极性很大。

1、         严重违反法律保留原则，以地方文件作为判决依据。

《立法法》第八条明确规定了对非国有财产的处分必须由法律规定，但各地有关拆迁的土政策多如牛毛。

如长沙市在2009年就出台有关房屋征收的地方规定，而长沙市的各级法院则将其作为审判房屋征收案件的依据。被强拆的民众诉讼无一能胜诉。

又如北京市政府以所谓绿化隔离带改造的名义对城中村进行的大规模拆迁，涉及数万农户，但法院以政府文件为依据使被拆迁人的诉讼也无一胜诉。

还如广州市政府出台规定创造了对城中村改造采取以村民代表或村委会少数服从多数的原则启动拆迁，绕过了国家的土地征收制度将拆出的土地由开发商进行房地产开发的模式，十多年来扩散到全国许多地方，祸害菲浅。

2、         违法的补偿标准被作为证据普遍采用。

在拆迁行政诉讼中，补偿金额是争议焦点之一。许多地方政府为降低拆迁成本，违法以政府行政决定的方式规定补偿标准，再按照这个标准进行评估，最后以这些评估报告作为裁决的依据。当被拆迁人诉至法院时，法院也以评估报告作为依据，维持政府的裁决。

例如北京市，对于拆迁补偿中的区位价格自2003年公布后就长期不作调整，至2010年才更新。这样的区位价格自然严重背离市场价格，但北京市法院系统在此期间一直采信政府的定价，导致此类案件长期没有公平正义可言。

在国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，上述情况并没有实质性的改变。

（三）、执行公正没有根本改观。

虽然最高法院出台新规但落实不够。各地依然存在违法执行的情况，包括对房屋的违法拆除和对政府赔偿案件的执行不到位。

1、         违法执行情况严重。

法院执行中由于没有依法进行审查而引起人身伤亡的情况普遍。例如，长沙市采取成片注销房屋所有权证的方法将公民房屋打成违法建筑，以拆违代拆迁。而法院对此积极配合组织强拆，屡屡引起纠纷和流血冲突。

2、         执行中不重视防止伤亡事件。

在一些法院的执行中，发现被执行人有自残等极端行为，不是依法停止强拆，而是继续蛮干。如湖南、山西等省多次发生此类事件，虽然有相关人员受到处理，但处理一般偏轻，有的根本没有处理。

二、立法建议

从全局而言，司法活动是保障法律公正的最后一道关口，也是保障法律公正的最重要和最有实效的一种手段，更是依法治国方略存废的关键所在。国家要从制度上保障人民法院忠实于法律，及时受理征收和拆迁纠纷，公正审判相关案件，使各级政府的行政行为受到司法监督和审查，以减少社会矛盾激化的概率。

（一）、程序。

最高人民法院近年来陆续颁布了一些有关行政诉讼的司法解释，其中大部分被证明是正确的，建议此次修改《行政诉讼法》将其纳入其中。而对其中的不当部分则应剔除。

2000年03月10日，最高人民法院发布了《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》；2008年1月16日，最高人民法院公布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》和《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》；2011年5月9日，最高人民法院发布《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》；2012年2月27日，最高人民法院通过《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》等。司法实践证明，其中的大部分规定是正确地，应考虑吸收至法律中。但其中也有一些规定存在问题，借此入法应予以纠正。

1、管辖问题

对于被告为政府的案件提高管辖级别十分重要。例如被告为县级以上人民政府的案件应明确至少为中级人民法院一审案件，而过去规定不明确。如司法解释第八条中的有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”中的“（一）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”。什么是“基层人民法院不适宜审理”？容易产生争议。

《关于行政案件管辖若干问题的规定》第二条规定“当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：（一）指定本辖区其他基层人民法院管辖”，也使得许多被告为县级以上人民政府的案件因为审级过低而无法公正审判。

   当事人向有管辖权的基层人民法院起诉，受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人向上级人民法院起诉，上级人民法院应当决定自己审理。而过去规定是可以要求有管辖权的基层人民法院依法处理也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖，容易造成管辖权违法下移。

被告为副省级级以上人民政府的案件应明确规定一审由高级人民法院管辖。

2、审理　

近年来，当事人依据法律和司法解释的规定在受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，向上一级人民法院申诉或者起诉的很难有满意的结果。原因之一是司法解释赋予了上一级人民法院有“认为符合受理条件的”才“应予受理”的权利。上一级法院任意解释这个权利就可以灭杀起诉人的诉权。对此，应当限制上一级法院的权利改为“受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人持送交或邮寄起诉材料的证明就可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院应予受理”。

3、回避

当前，地方法院的人员参加地方政府的拆迁活动仍然存在。而对当事人提出的回避申请，受诉法院可能就是被申请人。过去法律和司法解释都是在受诉法院里打圈圈，这就导致回避制度流于形式。

对此建议规定：“申请人对驳回回避申请决定不服的，可以向作出决定的上一级人民法院申请复议一次”，以此促进司法公正。

4、起诉期限

现行法律和司法解释对于权利人以行政机关超过两年对非法建筑和占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理即违法行为在延续状态的理由维护行政机关的处罚。但是对于政府的违法行为的起诉期限却是自公告确定的期限届满之日起计算。且不说一些地方的公告极不规范，存在弄虚假的情况，即使是如实公告也存在一个拆迁许可延续10年多次延期的情况而严重损害相对人的合法权益。对此，应当统一标准才有公平。

5、执行管辖

司法解释规定：“申请人民法院强制执行征收补偿决定案件，由房屋所在地基层人民法院管辖，高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院”。这与审理级别相冲突，使执行的司法审查流于形式。对此，应考虑执行审查的法院层级。

司法解释规定申请机关对不予受理和不准予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出裁定。但是对于被申请人却没有相应的法律救济规定，这显然有失公平，极可能引起血案。行政诉讼法对此应当有相应规定。

（二）、其他建议

1990年至今，我们国家的行政诉讼应当往前进一大步才好。

1、                  过去由于行政诉讼法太简单，所以人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和司法解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。建议这次修法完善程序，不要让行政诉讼再背上参照民事诉讼的烙印。

2、                  近年来，行政诉讼中屡屡发现地方政府的官员的犯罪事实或线索却常被忽略。修法中能否考虑犯罪事实或线索的移送程序，使行政诉讼的功能充分体现。

3、                  行政诉讼中大量存在的原告诉求合理不合法的情况。如何让原告的合理诉求得到保护，以促进社会和谐。对此，行政调解入法势在必行，故建议将调解原则取代此前的不调解原则。

王才亮（北京市才良律师事务所）