2013年11月7日在温乐清州市政府学习会上的讲课提纲

城镇化大潮中城市建设的法律新问题研究

------王 才 亮---

一、  城镇化大潮简介

（一）概念

所谓城镇化，就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。它主要表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。

“城镇化”一词出现很显然要晚于“城市化”，这是中国学者创造的一个新词汇，很多学者主张使用“城镇化”一词。与城市化的概念一样，“城镇化”概念也是一片百家争鸣的景象，至今尚无统一的概念。不过，就数量看，对城镇化“概念”的论述要少于“城市化”。据粗略估计，在2012年之前，关于城镇化的概念，至少在20种以上。具有代表性的并符合中国西部地区现实的观点是城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程，是衡量现代化过程的重要标志。

城镇化是一个历史范畴，同时，它也是一个发展中的概念。中共第十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。这是近50年来中国首次在最高官方文件中使用“城镇化”。

核心特征城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。

城镇化的本质特征主要体现三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。对城镇化的特征，可以从不同的角度进行分析，这对进一步理解其本质特征是有益无害的。

从农村城镇化的角度而言，城镇化具有四个方面的特征：一是时间特征，表现为过程和阶段的统一，以渐进为主；二是空间特征，表现为城镇结合，以镇为主；三是就业特征，表现为亦工亦农，非农为主；四是生活方式特征，表现为亦土亦“洋”，以“洋”为主，亦新亦旧，以新为主。从世界城镇化发展类型看可分为发达型城镇化与发展型城镇化，其特点是不一样的。包括重庆在内的中国西部均属发展型城镇化。发展型城镇化有5个特点：一是城镇化原始积累主要来自于农业；二是城镇化偏重于发展第二产业，而非发展第三产业；三是城镇化具有明显的二元结构；四是城镇化的动力机制主要是推力而非拉力；五是城镇化中城市贫民占有很大比重。

（二）、模式

1• 成都模式

• 典型的大城市带大郊区的发展模式。主要做法是对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。

2• 天津模式

• 典型的大城市带大郊区的发展模式。主要做法是对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。

3• 广东模式

• 广东模式又可以分为两条主线：一是珠三角模式，即以乡镇企业和民营企业集中的中心镇为发展依托；二是山区模式，即围绕着县城，发展专业镇。

学界指出的与广东模式不同的是温州模式为核心的浙江模式。

其差别在于没有享有政策支持，其动力来源于民间。而上述三种模式的共同性是主要或大部依赖政策的扶持作为动力。

二、已经发现的法律问题与对策

中国已经步入了城镇化的加速阶段(30%-70%)和工业化后期，国家迈进了经济增长结构转换的关键时期，经济增长的驱动力将由投资变为创新和效率，以往的投资+出口的粗放型道路受到阻碍，城镇化面临着土地利用、社会平衡、环境资源、城市发展四大问题。其中有三大法律问题值得关注，并应正确引导，防止造成重大失误和损失。

（一）：农民土地物权基本形同虚设

过去三十年农民土地权利弱化；地方政府(市县一级)过度依赖土地出让收入及与土地相关的融资；城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下，和与此相关的耕地占用和流失；土地法律框架不完整，集体所有与村官所有。

对策：土地制度改革及未来。土地流转试点与土地管理法。

• 新型城镇化将启幕农村新一轮改革，土地流转乃大势所趋。为解决城镇化进程中的用地“瓶颈”，土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源配置和产业结构，为实现统筹城乡发展探索出一条新路。

十八大报告明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。“这项举措将使被征地农民的利益得到保护。”经济学家顾海波说，土地是农民的命根子。

(二)、户籍制度让1.6亿农民工被城镇化

　中国51.3%的城镇化率，是按城镇常住人口统计的，其中还包括1.6亿的农民工群体。户籍改革之所以难以推行，就是因为城里的福利政策太多了。

对策：迁徙权的落实。

我们过去采取的户籍政策，对防止农业人口盲目流入城市，因而防止大城市病的发生起到了关键作用，但同时也产生了我国城市化滞后的问题。现在全国加速推进城镇化，户籍制度正在改革，农民进城的门槛正在降低，进城落户的条件正在放宽，这是加速推进城镇化所必要的。一些地方正在试图打破城乡户籍藩篱，户籍改革逐步推进正在成为城镇化改革的一大方向，正如十八大报告提出要“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”那样，因此城镇化决不是一哄而上。

打破户籍肯定是未来城镇化改革的方向，但具体操作问题十分复杂，各省差异很大，只有逐步试点逐步推开。2020年若要达到50%以上的人口城镇化水平，关键在于以农民工市民化为重点的相关改革到位。

（三）、盲目造城运动致城镇化效率低下

各地在大张旗鼓进行城镇化同时面临的一个颇为尴尬的现实是，众多县级市要建超高层写字楼、大搞“城市综合体”。另有一些城市以加速城镇化进程为幌子，以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，大搞扩城、造城运动。

让人民群众富裕才是真正的目标。

对策：要坚决防止大城市病的发生。

不少地方采取“摊大饼”的方式推进城市化，把各种产业都堆在大城市里面，搞“造城运动”。结果不论城市建设还是城市运营，都效率低下，使城市化和工业化受到了成本过高的阻碍。

我国内陆目前有特大城市80个，大城市209个，中等城市254个，小城市119个，共计662个城市、1882个县。正确的城镇化道路应该是稳步发展特大城市和大城市，积极发展中小城市，有重点的发展小城镇，这样才能使大中小城市和小城镇协调发展。

 “城市群”战略与城乡规划法

• 十八大之前，对于城镇化建设，十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”，十七大的进一步补充是，“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。业内人士普遍的说法是，十八大提出“新型城镇化”，是在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。

未来中国新型城镇化建设，将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。

三、依法行政要十分重视的的若干原则

1、         法治原则。

2、         信赖保护原则。

3、         法律保留原则。