2013：中国拆迁年度报告-王才亮的笔耕园地-财新网

2013年，中央对房地产市场的政策思路和管理方式的有了重大转变，“调控”已不再是主旋律。新型城镇化和土地制度改革成为热点，对拆迁领域产生了正负两方面的重要影响。由于《城市房屋拆迁管理条例》的废止已是定局，国内合法的房屋拆迁以征收为主要形式进行。然而从各地拆迁活动来看，非法拆迁活动超过合法征收，矛盾有增无减，和谐拆迁只是个梦。

分析2013年的拆迁形势，我们无法回避的是拆迁的问题：土地财政这个拆迁的主要推动力，仍然是在增长。

由于我们国家实际经济情况，政府在很长的一段时间内需要依托房地产支撑经济和财政。虽然下半年以来，政府的调控思路从过去的“一刀切”，变为因地制宜、分类指导，这在一些地方出台的规定中已有体现。同时，中央反腐败的力度加大有助于减少政府开支无节制的情况。但是，当前的中国，土地财政仍然坚强，由此导致的拆迁浪潮没有消停的迹象，拆房卖地形成的收入仍然是许多地方政府生存的必备条件。

2012年，受土地供应结构改变、房地产市场降温、住宅用地量减少等因素影响，全国土地出让收支规模曾经比较2011年出现“双降”的现象，但是2013年又一次从单价到销售量双双反弹。其背后不仅仅是拆房卖地的规模有增无减，由此引起的矛盾也在加剧。

（一）2012年全国土地出让收支情况

在2013年初，我们发布的《2012：中国拆迁年度报告》中指出：“2012年，是征收条例实施的第二年。我们曾盼望形势会有所好转，但一年过去，情况很不乐观。情况证明，虽然拆迁变征收了，但土地财政的大背景没有变，中国的拆迁活动仍然将维持在一定规模，流血事件将无法完全避免。这是因为一些地方政府在城市化的浪潮中将仍然会把拆房卖地牟取土地收益作为主要的工作”。

由于召开十八大，实行领导层更新的缘故，自2011年起至2012年，中央及有关部门频频发文抑制已达高潮的拆房卖地行为，略见成就。因此原因，根据财政部网站公开的数字，这一年，全国缴入国库的土地出让收入28886.31亿元，同比2011年下降13.7%。分地区看，东部地区土地出让收入15578.87 亿元，同比2011年下降20.7%；中部地区土地出让收入7119.29亿元，同比2011年下降5.9%；西部地区土地出让收入6188.15亿元，同比2011年下降1.3%。分收入结构看，招拍挂和协议出让收入25377.81 亿元，同比2011年下降14.7%；补缴的土地价款、划拨土地收入以及其他土地出让收入3508.5亿元，同比2011年下降5.7%。2012年，在全国土地出让收入中，补缴的土地价款、划拨土地收入分别较上年增长22.4%和19.6%。

2012年，全国国有建设用地供应面积达69.04万公顷，同比增加10.27万公顷，增长17.5%。其中，由于划拨、租赁等方式用地明显增加,增长44.8%，导致划拨土地收入增长19.6%；而招拍挂和协议出让土地面积减少3.3%，导致招拍挂和协议出让土地出让收入同比下降14.7%。受商品住房实行限购、限贷政策等因素的影响，全国房地产市场降温比较明显，房地产开发企业当年购置土地面积下降19.5%，土地成交价款下降16.7%。

2012年，全国土地出让支出28421.85亿元，同比2011年下降14.3%。其中：成本补偿性开支22624.9亿元，占支出总额79.6%；非成本补偿性开支5796.95亿元，占支出总额20.4%。

其中，成本补偿性开支占支出总额的比重进一步提高。2012年，全国土地出让收入用于成本补偿性开支，占支出总额的比重比上年提高5个百分点。其中，征地和拆迁补偿、补助被征地农民、支付破产或改制企业职工安置费等支出17401.6亿元，占支出总数的比重比上年提高3.2个百分点；土地出让前期开发支出5223.3亿元，占支出总数的比重比上年提高1.8个百分点。受贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》的影响，各地征地和拆迁补偿费用相应提高，这是成本补偿性开支占支出总额比重上升的主要原因。

2012年，土地出让收益用于保障性安居工程支出比例超过10%。各地调整土地出让收益使用结构，加大对保障性安居工程支持力度，更多地用于帮助低收入居民改善住房条件。2012年，全国土地出让收入用于廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造等保障性安居工程支出593.01亿元，占当年实际使用土地出让收益的10.2%，比上年提高2.3个百分点。

2012年相比2011年，土地出让收益用于农业农村支出比重明显提高。各地贯彻落实中央有关文件精神，土地出让收益更多地用于反哺农业农村和农民，有力地改善了农村生产生活条件。2012年，全国土地出让收入用于农业农村支出1999.79亿元，占当年实际使用土地出让收益的34.5%，比上年提高8.4个百分点。其中：农村基础设施建设支出488.08亿元、教育支出269.95亿元、农业土地开发和基本农田建设与保护支出1017.17亿元、农田水利建设支出224.59亿元。而土地出让收益用于城市建设支出比重下降明显。城市建设作为土地出让收益支出主渠道的格局正在逐步改变，土地出让收益使用方向更多地倾向保障性安居工程、倾向农业农村和农民。2012年，全国土地出让收入用于城市建设支出 3204.15亿元，比上年减少2360亿元，占当年实际使用土地出让收益的55.3%,比上年下降10.7个百分点。

财政部会同有关部门督促各地按规定从土地出让收益中计提教育资金和农田水利建设资金。2012年，全国从土地出让收益中计提教育资金367.39亿元、农田水利建设资金327.86亿元。此外，中央财政从各地区土地出让收益中统筹资金31.25亿元，重点支持粮食主产区、中西部地区和革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的农田水利建设。

（二）2013年土地财政的反弹

至我们撰写本报告之日，财政部、国土资源部尚未公开2013年土地财政的相关数据。我们从媒体公开的中国指数研究院发布的数据了解到2013年中国城市土地出让金数额，从中可以了解到2013年土地财政状况的主要数据较2012年是反弹，土地出让收入肯定超过2012年的入库数字28886.31亿元。

据《法制晚报》记者从中国指数研究院获悉，2013年，仅上海、北京、广州、深圳等四个一线城市的卖地总收入就超过5166亿元，全国前20名卖地收入超1.5万亿元，同比2012年涨幅达63.69%。

与往年总价最高的地块主要分布在一线城市不同，2013年的总价最高的地块分布呈现遍地开花的特点，门槛也在逐步提高。其中，上海土地出让金超过2000亿元，排名第一。

根据中国指数研究院提供给《法制晚报》的数据显示，上海在2013年，卖地收入近2262亿元，日均近6.2亿，为全国最高，也是全国第一个土地出让收入超2000亿元的城市，此外也创下上海历史新高，比2012年的991亿元，涨幅高达128.28%。

2013年12月31日，最后三宗工业用地出让后，北京也创造了土地出让金历史新高，全年累计土地出让金合计达到了近1822亿元，同比2012年的648亿元，上涨幅度达到了181.18%，其总和位列全国第二。

作为2013年最先引爆一线城市土地市场行情的广州，其全年土地出让收入超615亿元，同比增长149.52%。这一年，广州土地市场不仅刷新了全市单价最高地块纪录，还造就了8个区域单价最高地块。

在四大一线城市卖地收入中，深圳虽然在土地收入的规模上较北京、上海、广州还有一定差距，位列全国第15位，但深圳涨幅最高，达330.88%。

2013年全年，四个一线城市合计的土地出让收入已经超过5166亿元，较2012年全年增长159%，并超过了2011年和2012年土地出让收入的总和，同时也创下了各自城市的年度土地出让收入纪录。

据法晚记者计算，全国前20名城市卖地收入超1.5万亿元，与上一年同期的9204亿元相比，涨幅高达63.69%。在20个城市中，深圳土地出让金涨幅全国最高，昆明涨幅最低，但是也超过10%。涨幅超过100%的城市，除了四大一线城市，还有杭州和珠海。此外，据记者梳理发现，卖地收入前20名的城市大都是位于东部经济发达地区。

不单是北京等20个城市，从全国来看，土地出让金也呈现飙涨态势。截至12月27日，2013年，全国300个城市土地出让金总额为3.04万亿元，已大幅超过去年全年，同比增长46.34%。今年以来地王总价水平明显提高，约为去年的1.8倍，楼面均价突破1万元/平方米，创历史新高。

(三)土地财政的背后是土地拍卖价上涨促进房价上涨。

2013年，各地土地出让金单价屡屡刷新。按照目前全国主要城市出现的天价地块，如果需求达到正常的利润，目前房价需要在一年内再涨50%，否则开发商入市的风险将非常大。大部分地块的楼面价已经超过了区域内在售的房价。

如在青岛，据媒体报道，2013年8月29日，在青岛公共资源交易中心举办的国有土地拍卖会上，市北区两幅黄金地块点燃了青岛土地市场下半年的“第一把火”，其中1号地块在经过121轮竞价、2号地在经过127轮喊价之后才双双落槌，竞争激烈可见一斑。

2013年土地价格明显上涨，从全国土地市场看，因为土地财政的存在，导致在楼市火爆的时候，政府更愿意多卖地，部分高价地的出现又促进了房价上涨。2013年全年楼市再演“火爆”，而一线城市房价上涨尤为显著。

从成交量来看，2013年全国主要的54城市合计住宅签约套数为305万套，同比2012年的276万套上涨幅度达到了10.3%。创造历史第二高点，仅次于2009年的322万套。

截至2013年12月，100个城市中有3个城市均价高于3万元，1个城市在2万-3万元，13个城市在1万-2万元，83个城市低于1万元。

从涨幅来看，不同城市分化明显，7个城市2013年累计涨幅在20%-30%，17个城市在10-20%，涨幅在5-10%和0-5%的城市分别有39个、29个，8个城市房价下跌。

其中，北京绝对价格和同比涨幅均居百城之首。数据显示，2013年12月，北京房价达31465元/平方米，位居百城之首；上海和深圳房价分别为31260元/平方米和30591元/平方米，位列其后。

同比来看，北京同比上涨28.33%，涨幅最大（但四季度各个月涨幅明显缩小），比百城平均水平（11.51%）高出16.82个百分点；广州、深圳涨幅均超过20%，分别上涨27.59%和24.73%；上海涨幅为15.63%。

厦门、南京、福州等热点二线城市住宅均价较高，涨幅多在15%以上，其中厦门同比上涨27.91%，仅次于北京。虽然在2013年有温州、海口、聊城等少数二三线城市房价明显下跌。其中，温州跌幅最大，为13.91%。但从全国范围看，房价上涨是主弦律。

对于房价，购房者感到压力，而我们看到的是土地价格上涨背后发生的大量拆迁矛盾。2013年10月27日，清华大学中国经济数据中心发布中国城镇化调查大型数据显示，全国在有承包地或曾经承包过土地的家庭中，14%的家庭承包地被征用过，占全国家庭的比例达11.3%；包括城镇和农村在一起，全国有4%的家庭的宅基地被当地政府统一征用或被集中处置过；包括城镇和农村在一起，全国有6.3%的家庭的房屋被拆迁过。全部样本中，有16%的家庭至少经历过其中一种拆迁情况。根据第六次人口普查数据，2010年我国家庭户户数是4.02亿户，按上述比例测算，全国约有6430万家庭在最近一波的城镇化过程中遭遇过征地、拆迁。

从我们工作中了解的情况，考虑到中国人的家庭和亲戚构成情况，2001年以来的这一波城乡拆迁活动，波及的人口在50%以上。

二、黑拆：2013年拆迁活动的主要形式

回顾2013年的拆迁领域，从我们律师事务所接待的超过千名求助者反映的情况，我们看到这一年的非法的拆迁活动的动向是从“拆违”、“拆危”、“黑拆”三种形式交叉发展到“黑拆”一枝独秀，成为拆迁的“杀手锏”被广泛运用。

（一）何为黑拆?

既然黑拆已经是一种无法回避的社会现象，我们就需要对此进行理论上的基本研究。

1、定义

黑拆，是指违背房屋的所有人或使用人意志但又非司法执行也非行政执行而对房屋予以强制拆除的行为。

2、黑拆的分类。

黑拆至少可作如下分类；

从实施人主观状态的角度可分为受命而拆和主动而去黑拆。

从指挥者的动机可分为为了政绩而拆和为了私利而去黑拆。

从房屋的性质的角度可分为对国家所有房屋或单位及个人房屋的黑拆。

从手段上可分为暴力强拆和偷拆。而暴力强拆还可分为以暴力行动强拆和以暴力相威胁两种。

从后果上区别可分为后果轻微、后果严重、后果特别严重等。显然，后果将是考量刑罚的的重要依据。

3、黑拆的危害。

黑拆侵犯的是公民的财产权。但是不仅仅是限于如此。从侵犯对像上看，虽然受害的是房屋，侵害了公民的房屋的所有权和使用权，而实质侵犯的是公民的人身权利，同时受到损害还有社会秩序和执法机关的公信力。当黑拆发生，警察不出警或出警不出力，受害被迫自救成为普遍现象之日就是社会秩序崩溃之时。所有理性之人都不会希望这种情况发展至这一天。

（二）黑拆的峰顶

黑拆不是2013年才有，但是在2013年登峰造极。

2013年新年第一天下午1时许，零下二十多度，内蒙古自治区包头市昆区青年路十五号，包头政协委员王春泉的五个月的婴儿及其父母被开发商用棍棒挟持到偏僻的城乡结合部的小旅馆，随即铲车挖掘机展开强拆，一千多平方的商业用房及其内部财物被埋于废墟。受害人报警了，至今未破案。此后，全国各地频繁发生类似案件，但全国绝大多数黑拆案件一样的结果是或不出警，或出警不出力。黑拆者被追究刑事责任的如同凤毛麟角。即使是被追究责任的也是温柔有加。山西省太原市古寨村2010年10月30日，太原市晋源区古寨村发生违法强拆事件，一村民被强拆者棒击致死。事发后，太原市中级人民法院一审判决武瑞军等17人获刑，被告人不服上诉。2013年9月，太原市中院依山西省高院裁定重审此案。死者家属、复旦大学在读博士孟建伟在庭审时发现了两份由事发当地政府发给两级法院、请求“慎重量刑”的函。这两份函件印有“太原市晋源区人民政府”字样，盖有政府公章，一份发给山西省高院，另一份发给太原市中院。这两份盖有政府公章的函件称，“为了维护社会稳定，经区委区政府研究，特恳请法院对武瑞军重审量刑时，依法对当事人家属的诉求予以考量。”
而在这一年，因为拆迁引起冲突的被拆迁人一方，司法机关采取了严打态势。郑州市的刘大孬案二审，河南省高级法院维持了一审对刘的死刑判决。湛江市中级人民法院则对朱惠来父子作出一死刑一死缓的一审判决。而这一强硬的严打态势在财新网记者陈宝成在山东省平度市被抓达到高潮，从而也引起社会广泛关注。

始于2006年的平度市大规模的94个村的拆迁，是在没有合法批准下展开的。村民们为此的维权曾一度在法律的框架内进行。当村官们使用暴力时，司法机关至少在程序上能较公正的处理，没有出现拒不立案的情况。

例如，2006年11月18日，金沟子村村民陈淑训家后窗玻璃被砸，陈淑训报警，并指称怀疑砸窗是村支书陈宝祥指使。11月26日，陈淑训因为垒墙护院与邻居发生冲突，被打致轻微伤，也有报警，依然没有得到处理结果。

2010年10月，陈淑训家将三件事捆绑到一起起诉平度公安行政不作为，于2011年7月获得法院认定公安行为违法的结果。而平度公安随之做出的具体行政行为，仍然是事实不清、不予处罚决定。

青岛中级法院随后判定平度公安怠于履行法定职责是行政不作为的一种具体表现形式，但对于陈淑训提出的受害人人身、财产权该如何保护、一家分到的农业承包地受到侵害该如何保护、赔偿等诉讼请求，青岛中院以“超出本案受理范围”为由，未予审查。

又如，陈宝成的母亲张秀芳将贪官笔记里记的大贪官名录，刻到了石碑上，竖在自家门外墙根。2011年6月19日是集市日，陈淑训、张秀芳在村西人民路与广州路路边竖起另一块贪官录石碑，并鸣放鞭炮。金沟子村主任陈卫生带治安队赶到现场阻止，发生冲突。其中，陈卫生用拳将张秀芳打倒在地，并将陈淑训打伤经法医鉴定为轻微伤。平度市公安局在6月25日出具的公安行政处罚决定书和平度法院在2011年11月18日的判决书中对此予以认定。2012年12月平度法院再次开庭认定了陈卫生在集市上殴打陈淑训夫妇的事实，认定公安局提供的陈卫生询问笔录的真实有效。

村官陈卫生不服平度市公安局处以行政拘留十二日，并处以一千元罚款的决定，对公安局提起行政诉讼。公安局在6月25日做出处罚决定，但在28日送达，超出了应该在决定做出2日内送达的法律规定时间，11月18日，平度法院以此为由撤消了公安行政处罚决定。

12月1日，陈宝成代理陈淑训上诉到青岛市中级法院，要求撤销平度法院的判决。2012年6月13日青岛中院撤消了平度法院的判决，发回平度法院重审，2013年5月8日，平度法院做出新判决，驳回了陈卫生要求撤消了公安行政处罚决定的要求。

随着全国的形势变化，平度市政府方面也强硬起来，司法机关也随之转向，村民们依法维权的路全部堵塞。

2013年7月4日凌晨4时，山东省平度市金沟子村正在睡梦中的陈青沙、陈利利、陈元节等村民被人强制拖出带走，扔到数十里外。当他们回到村庄里发现其住房已经是废墟。废墟里，还埋有洗衣机、微波炉等生活用具。他们电话报警，无人问津。

7月5日，闻听强拆消息后，家住该村的财新网记者陈宝成从出差地赶回平度，发表微博表示要死磕到底。7月10日，陈青沙、陈俊善、陈元节联名发出书面报案报告，要求平度市公安局立案调查，但未获回应。陈青沙、陈利利、陈元节整理出了财产损失清单，交到了派出所，也未获得有效回应。她们分别向平度市政府书面请求政府保护，也不见回音。7月24日，她们向青岛市政府提出了行政复议申请，五日后分别收到青岛市政府“不予受理决定书”。8月16日，她们委托律师向青岛中院递交了针对7月4日强拆事件的起诉材料。一周后，接到青岛市中院将该案移送市南区法院已经立案审理的通知。然而，三个多月过去，该案仍未开庭。

在此期间的2013年8月9日，房屋已在一个月前被黑拆的陈青沙与张鹏珂夫妇接到电话，被告知有挖掘机在自家废墟作业，二人赶到现场，与司机发生冲突，司机一度离开，但此后当司机再度来到现场，将挖掘机退出作业现场时，张鹏珂夫妇控制了挖掘机司机，陈宝成等人则来帮助并报警。

8月10日下午一时许，陈宝成等七人被当地警方以涉嫌“非法拘禁”一位挖掘机司机为由现场抓捕羁押。羁押当日，平度警方未公布任何相关信息，也未对来自财新传媒的咨询作出回应，次日下午，18:45，平度警方以官方微博发布“警方消息”称：“8月11日，平度市东阁街道金沟子村陈某某等人因涉嫌非法拘禁罪被刑事拘留。”

一个月后，平度市检察院批准逮捕了陈宝成和陈青沙二人，其他五人此前已经分别取保候审。

8月11日，即陈宝成被警方控制的次日，财新传媒发布声明表示“严重关切”，呼吁：“各方保持理性与克制，严格在法律的框架依法办事，特别希望平度市官方及时信息公开，公正、透明地解决相关事件。”

陈宝成被羁押事件引起了社会的广泛关注，平度的非法拆迁活动成为中国拆迁领域的标志性事件。

事发后，全国各地律师自发组成了数十人的团队，为陈及其他被羁押村民提供法律援助。京城多位知名法学界人士发出联名信，呼吁释放陈宝成等人。

在法学界发出联名信一个月后，平度市相关政法部门9月7日一天之内在各自专业领域发声：这天，平度法院宣布成立城市化建设巡回法庭；平度市公安局发出《关于严厉打击破坏旧城改造违法犯罪行为的通告》；平度市司法局宣告成立“旧城改造律师志愿者服务团”，有10位律师组成官方团队；平度市信访局也在这一天发出告民书，宣布成立旧城改造现场信访接访工作组。

山东省外和山东省内媒体、自媒体人，也相应做出了针锋相对的报道。在微博上也形成了支持陈宝成者和支持平度官方者的对垒之势。

事情不辩不明，平度为典型的为进行房地产开发未经国家征收而农村非法拆迁的事实日益清楚，其绝大部分开发项目以及诉争项目用地未经省级以上人民政府批准征收和转变用途是不争的事实。

我们一直呼吁司法公正，是因为执法机关回避黑拆问题，神马法治都是浮云。但2013年让我们很失望。

（三）黑拆猖獗的主要原因

对于黑拆的违法性，在桌面上是没有争论的。但为什么黑拆在2013年就了气候呢？我们认为主要是地方官员的庇护或指使。

根据国务院的国有土地上房屋征收与补偿条例第二十七条的规定:"实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁"。照此规定动作，黑拆是不容许的。

从目前发生的实例来看，黑拆多半是政府为了绕开《国有土地上房屋征收与补偿条例》所设计的程序而急于进度，不顾程序挺而走险。这种思想出发点的形成源于党的十四大确定的“效率优先、兼顾公平”原则。虽然十六届三中全会已经强调指出“把公平正义放在第一位”，但干部政策上讲政绩致使许多地方的官员追求效率而忽略的思想根深蒂固。一些地方政府热衷于黑拆的理由往往是出于黑拆能加快拆迁进度，从而加快城市建设的步伐。然而，房屋是拆掉了，房东们也可能被迫签约了，可他们的心里是不服的。如果是公民选举产生官员，这些不讲法治而热衷于强拆的官员有几人能当选?这也可能是我们国家政治体制改革难以突破性进展的原因。

易毒而食，是当前中国许多干坏事的人的心态。做毒胶囊的可以不吃胶囊，但他能不吃毒苹果、毒牛奶、毒蔬菜吗?享受全方位特供的人总是极少数，害人者终究害己，这个道理应当列入党员干部教育的内容。如热衷于强拆的官员自认为他们家的房屋是安全的，不会被强拆的。但历史如果按照现在的轨道走，他们应当想到他们的子孙的房屋是可能被强拆的。即使他们能将子女移居国外，而他们家的祖坟则是可能被强拆的。至于眼前，他们的亲属的房屋更是可能被别的官员强拆。你今天强拆别人的房屋，难保将来不是那个被强拆者的子孙挖你的祖坟。

坦率直言：近些年来，官员没有因为袒护黑拆被真正的问责，故有走邪门歪道的胆量。如果能真正问责，就没有了地方官员对于黑拆的庇护或指使，黑拆一旦出现就会受到司法机关的及时追究，必不可能蔓延。

发生暴力拆迁时，受害人一般都会拨打电话报警，可许多地方的警察非等拆完了再来，甚至于不来。很少有警方能坚决执行国务院的条例第三十一条的规定，对于“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚”。

为什么国务院的条例就这么没有效力呢? 人们往往归咎于警察以及其他司法机关的失职。的确，警察的失职行为助长了黑拆。但是责任不能完全归咎于警察。其实质问题在于警察是听政府的，而黑拆是地方政府支持或组织的。所以，黑拆日益猖獗的主要原因就是在于黑拆绝大多数是地方政府组织或纵恿的行为。不论有关当局是否愿意承认这一点，但这是客观现实。

有的官员认为黑拆从个案上看是就是拆掉几个或几十个公民的房屋，而且黑拆的第一受害人多为普通民众，决策层尚未认识到其危害性，故对于黑拆采取放纵和漠视的态度。我们应当看到，黑拆多半带来血拆，成为2013年度拆迁活动的主要特点，社会矛盾因此积少成多。从全局上看黑拆是在逐步拆毁共产党的政权，拆毁社会的道德与法治体系，是社会发展的一个成本极高而又十分残酷的选项。

（四）可能的转折点

既然有高潮，就应当有转折。我们期待2014年这个问题有转机。从目前的情况看是可以谨慎的乐观。

在2014年1月7日至8日召开的中央政法工作会议上，习近平总书记发表重要讲话，站在党和国家全局的高度，深刻阐述了事关政法工作全局和长远发展的一系列重大理论和现实问题，进一步明确了新形势下政法工作的方向目标、地位作用、主要任务和基本遵循，在全国公安机关引起强烈反响。

习近平同志指出:“要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好。决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许执法犯法造成冤假错案”。这些话很好，在此前的相关法律中都有，但被忽略了。本来中国法治进步的关键是执行宪法与法律，而非靠领导人的讲话。可是中国的国情决定了现阶段仍然是英雄创造历史，领导人的意志决定国家的走向。

习近平强调，保障人民安居乐业是政法工作的根本目标。政法机关和广大干警要把人民群众的事当作自己的事，把人民群众的小事当作自己的大事，从让人民群众满意的事情做起，从人民群众不满意的问题改起，为人民群众安居乐业提供有力法律保障。要深入推进社会治安综合治理，坚决遏制严重刑事犯罪高发态势，保障人民生命财产安全。

连日来，从公安部党委成员，到各地公安机关领导干部和广大民警，全国公安机关迅速掀起了学习习总书记重要讲话精神的热潮。从媒体报道来看，警方上下一致认为，习总书记的重要讲话旗帜鲜明、内涵丰富、思想深刻，为我们进一步加强和改进新形势下公安工作、更好地维护国家安全和社会稳定指明了方向。要深入学习领会、坚决贯彻落实习总书记重要讲话精神，切实把思想和行动统一到讲话精神和中央部署要求上来，努力在新的历史起点上开创公安工作新局面。无论这些表态是真是假，一些执法单位的认识转变总是好事。

其次，此前召开的中央城镇化工作会议也为明年的房地产市场明确了诸多方向。其中，会议文件中的“提高城镇建设水平。城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。要加强建筑质量管理制度建设。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”一改过去中央会议文件的冷冰冰的口吻，多了点诗情画意，很是让许多面对或将要面对拆迁的民众感到温暖。

再次，无独有偶，2014年1月8日上午，平度市公安局刑警大队召见张朋珂并送达了落款时间2013年7月5日的《受案回执》“你2013年7月5日报称的你家房屋被拆、物品被毁坏一案我单位已受理（受案登记表文号为平公城受案字［2013］70279号）。虽然令人吃惊的是这个文书，竟是半年多才送达到被害人处。破案与否，似乎是水中之月。但从不立案到同意立案，总归是点进步。

三、血拆：2013年拆迁活动的主要特点

2013年，人们期待发挥重要作用的《国有土地上房屋征收与补偿条例》由于制度不配套，落实不到位而遭到了与《物权法》相同的命运。公民的房屋所有权仍然无有效的保护，反而出现了大量的流血事件。凡是此类以制造伤亡事故来推动拆迁的活动，我们均称之为：血拆。

（一）血拆的形式

2013年，产生了一个新的词汇：血拆。而这个血拆已经构成2013年拆迁活动的主要特点。各地频繁发生政府依靠社会身份不明人员进行暴力拆迁的事件。在一些地方，拆迁已经无规范可言。征收不叫征收，而冠上了旧城、旧村、旧小区改造等等“花帽”。强拆不叫强制拆迁，叫“协助搬迁”、“清表”等等。更有一些黑社会份子成为“强拆专业户”流窜各地，包揽黑拆业务，引起血案频频发生。

2013年，血拆的表现形式从过去的断电断水、株连式等逼迁手段扰民，逼的有的被拆人自焚、自残等现象发展到以车辆、武器等制造伤亡事故来实现拆迁目标。

1、车祸

从2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台至2013年，频繁发生在被拆迁人身上的车祸让人们似乎感到这是一个工程车压向民居、村落的年代。

2013年，有多少人死在征地、拆迁或类似工程的车轮下由于某种原因无法核实。而2013年3月底到4月初的一周内由于媒体的及时关注，就有3起类似的流血事件被揭露。

2013年3月27日，河南省中牟县姚家镇西春岗村，村民宋合义为阻止河南弘亿国际庄园在自家责任田内施工，遭铲车碾压，死亡。

2013年3月30日，湖北省巴东县沿渡河镇西边淌村宜巴高速公路，村民张如琼因赔偿问题，试图阻止中交路桥华南工程有限公司施工，遭水泥罐车碾压死亡。

2013年4月3日，四川省西昌市太和镇麻柳村，村民代表宋武华前往重庆钢铁公司太和铁矿麻柳村施工现场，就村里的灌溉渠因施工而堵塞一事与对方协商，争执中被碾压致死。这是过去一周里发生的第三起工程车辆在纠纷中压死村民的事件。

在宋武华死亡9个小时以后，宋武华的大儿子宋昌泉见到了父亲惨不忍睹的尸体。多处骨折，四肢及胸腔全部压碎，颅骨处有一明显大洞。宋的遗体上，沾满了这个农民照料了半生的黄土。

尽管上述悲剧中，当地官方事后的通报多称之为“意外”，但“意外”之外，却都有一段或长或短的纠纷。而纠纷，都是围绕着征地或其他与工程相关的补偿款。

事件发生后，无一名当地县级党委、政府的一把手被免职或引咎辞职。同时，没有一项工程曾因为在纠纷中碾死过人而影响工程进度。

碾死人的事情层出不穷，一个原因是地方政府在纵容。近年来发生的多起碾压致死案件，除了个别被认定‘涉嫌故意杀人’外，其他的都被认定为交通事故；并且，抓人也只抓了司机，没有追责老板。司机和死者无冤无仇，他有什么必要碾死死者？

土地利益蕴藏的巨大利益，是涉事方都不愿轻易让步的原因；而处罚不到位，无一经济项目在出人命后受影响，也无一个科级以上干部被追责，是碾压案层出不穷的间接原因。

2、火灾

自多年前上海市的麦琪里纵火拆迁事件被软处理后，火灾便偶尔在拆迁现场发生。

2013年5月11日晚，山西省孝义市梧桐镇旧蔚屯村村民姚树凯夫妇在家里与前来强拆的村官姚新宝同时陷入火海负伤，经抢救无效后分别于21日和26日、30日死亡。据反映当时强拆带队者是镇党委书记薜某，而该拆迁活动并无相关法定手续，拆迁目的是建设炼焦项目。

2013年9月26日傍晚，宁波江东世纪年华后边的民一村拆迁地块再次发生火灾，数辆消防车前来实救。当晚18：00左右，民一村拆迁地块火光冲天，几公里外都能清楚地看见翻滚的浓烟。据记者采访当地市民了解，此地已经不只一次发生火灾，这已经是看到的第三次了。

2013年11月22日凌晨，河南省民权县庄子镇张庄村一拆迁户房屋突然起火，经过紧急扑救，一间多房屋还是几乎成了废墟。据媒体了解到拆迁户称，3天前镇干部还给他们谈了拆迁一事，并下达了“最后通牒”，但并未就补偿达成一致当日下午，公安消防介入调查，但至今网上找不到调查结果。

3、限制人身自由的“协议拆迁“

在我们接触到的拆迁纠纷中，有一部分当事人是在所谓伊人的“协议拆迁”中被限制人身自由的情况下被迫签订拆迁协议的。

所谓“协议拆迁”，始于2004年住建部的试点工作，其主要内容是在颁发《拆迁许可证》之前，拆迁人要与一定比例的被拆迁人通过协商达成同意拆迁的协议作为发证条件。在实际工作中，多数地方的“协议拆迁”很快就变了味。在《城市房屋拆迁管理条例》废止后，江苏省的一些地方如苏、锡、常、南通等市仍然使用“协议拆迁”的模式进行拆迁，以避开国家对于房屋与土地征收的控制。从法定要件上看，“协议拆迁”也是一种黑拆。

2013年常州市某区在没有取得合法批准文件的情况下，启动协议拆迁。拆迁公司将被拆迁人逐个限制人身自由，甚至采取殴打的暴力行为，迫使其在空白协议上签名。

而南通的通州区更是棋高一招，在限制人身自由后不仅要在空白协议上签字，还要在一份借房合同上签名。于是，被拆迁人在失去人身自由的情况下，其房屋就失去了所有权，成为向拆迁公司借住的房屋。三天后不走，拆迁公司就打上门来，而公安则以这属于“合同纠纷”，拒绝介入。于是，“协议拆迁”就成为胁迫拆迁、暴力拆迁的挡箭牌。

（二）血拆中的打手

10月30日，我们给国家工商总局寄了法律建议书，建议停止现有“房屋拆迁公司”年检及对该类公司工商登记。希望减少黑拆、血拆的发生。

从近年来拆迁血案来看，相当多的流血是拆迁公司所为。例如，江苏省南通市的先锋镇就是以拆迁公司出面组织多起暴力强拆，而公安部门与法院均以是民事纠纷而拒绝被拆迁人的求助。

国内一些拆迁公司已经是黑社会组织，这样的模式还有蔓延的倾向。2013年12月3日，苏州市通安镇严山村，村民范木根持刀刺向两名拆迁公司的人员，致后者死亡。据昨天苏州警方在官方微博上的通报，该案案情已初步查明。

通报称，12月3日10时许，某拆迁安置有限公司工作人员陆某、卞某等5人至潇湘路西侧、吕梁山路南侧范某家，欲商谈房屋拆迁事宜。范某及妻子顾某拒绝与他们商谈，双方隔门窗进行争吵。卞某电话联系公司负责人柳某。同时，范某也电话联系其儿子范某某要求带人将其接走。范某某遂带亲属8人赶至现场。范某一方欲离开时，遭到卞某等人的阻挠、拦截，双方在路边发生争执、拉扯。

10时35分许，虎丘公安分局接到“110”报警后，立即派员赶赴现场，4名处警人员将双方隔开，经劝说，双方同意到派出所处理。此时，公司负责人柳某带胡某、吴某身藏伸缩棍赶至现场，双方发生扭打。其间，柳某等使用伸缩棍对范某及其妻子顾某、儿子范某某等实施殴打。同时，范某掏出身藏的尖刀刺中胡某胸口，又追上柳某连刺两刀。胡某被送至医院时已经死亡，柳某经抢救无效死亡。

通报称，12月4日，范某因涉嫌故意伤害罪被依法刑事拘留，另一方除死者柳某、胡某外的6人因涉嫌寻衅滋事罪被依法刑事拘留。

血案发生后，范木根的一份遗书在网上扩散开来，遗书的落款时间为2013年11月5日。刘晓原表示，范木根证实遗书是他躲在北京期间写的。范木根在遗书中说，其一家人安全因拆迁遭黑社会威胁，造成一家人不敢回家。

范木根事件，让我们再一次看到拆迁公司在拆迁血案中所扮演的不光彩的角色。

拆迁公司的设立是以《城市房屋拆迁管理条例为法律依据，但该条例已经废止。而2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”。让拆迁公司关门在立法上已经明确，我们希望有关当局再也不能装糊涂。

附：

关于尽快停止现有“房屋拆迁公司”年检

及对该类公司工商登记的《法律建议书》

国家工商总局暨张茅局长:

《公司法》第六条明确规定：设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，应当在公司登记前依法办理批准手续。中华人民共和国公司登记管理条例（2005年修订）第二十条第四款同时规定：法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限责任公司必须报经批准的，还应当提交有关批准文件。另外该管理条例第十条规定：公司的登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的，公司登记机关不予登记。因此，任何公司的合法成立都必须经过工商登记部门合法程序为前提，法律、法规规定设立公司须报批的更应严格遵守相关规定。

2001年《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“2001年《条例》”）第10条规定：“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。”，而2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”第5条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”该条文规定的受托人是“房屋征收实施单位”，但目前尚无对其组织形式的具体规定。两条文对比可以看出，现行条例规定房屋征收实施单位不得以营利为目的，这就使得2011《条例》生效之前的“拆迁公司”丧失了成为现行房屋征收实施单位主体的资格，也就失去了其合法性。按照2001年《条例》有关规定，建设单位是拆迁人，可以自行拆迁，也可以委托拆迁单位实施拆迁。由于拆迁速度和建设单位、拆迁单位的经济利益相关，容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化，为避免矛盾激化，从促进和谐以及社会稳定的角度出发也不适宜对该类公司核发工商营业执照。

此外，“拆迁公司”合法存在的前提和法律依据已不存在。拆迁公司在《条例》生效前进行工商登记的相关依据为1991年原建设部制定的《城市房屋拆迁单位管理规定》（已失效），其对城市房屋拆迁单位的资质作出了规范性要求。其中，第3条规定：“本规定所称城市房屋拆迁单位（以下简称房屋拆迁单位），是指依法取得拆迁资格证书，接受拆迁人委托，对被拆迁人进行拆迁动员，组织签订和实施补偿、安置协议，组织拆除房屋及其附属物的单位。”；第4条规定：“设立房屋拆迁单位必须具备下列条件：（一）有上级主管部门同意组建的批准文件；（二）有明确的名称、组织机构和固定的办公场所；（三）有与承担拆迁业务相适应的自有资金和技术、经济、财务管理人员。”第五条“房屋拆迁主管部门应当依照《城市房屋拆迁管理条例》和本规定，对申请设立房屋拆迁单位进行资格审查，对审查合格的单位颁发《房屋拆迁资格证书》（以下简称《资格证书》），对房屋拆迁单位和自行拆迁单位的业务工作进行指导、监督和检查。未经批准发给《资格证书》的单位不得接受委托拆迁。具体资格审查办法由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁主管部门制定。”

上述规范性文件随着《条例》的实施，已被住房和城乡建设部于2011年1月颁布的《住房和城乡建设部关于废止和修改部分规章的决定》所废止，就目前而言，并无对房屋征收实施单位资质等相关问题作出统一规范，而在《条例》生效后，为此类特殊业务的拆迁公司进行工商登记以及年检都于法无据。

综上所述，上世纪九十年代出现的新行业：拆迁公司。作为拆迁实施单位一直游走在金钱与权力，地方政府与黑社会之间。2011年征收条例明确禁止征收实施单位以牟利为目的，使牟利为目的的拆迁公司就失去合法性。然而，在一些地方，拆迁公司并未消亡，其组织大量的暴力拆迁严重影响党和政府与人民群众的关系，影响社会稳定。

因此，作为长期从事房屋征收与拆迁相关法律研究的学者和执业律师紧急建议贵局采取必要的行政措施,从现在起不再对涉及房屋拆迁业务的公司核发工商营业执照，对现有的拆迁公司不予年检，并责令歇业清算。

四、2013年，法律救济更难

如上所述，2013年无论东西南北，拆迁血案依旧频繁发生，而从已经发生的拆迁血案来看，法律的缺位导致缺少救济是产生伤亡事故和群体性事件的重要原因。

作为法律工作者，我们当然希望拆迁矛盾能进法院解决，从而减少一些恶性事件的发生。

作为长期关心不动产征收制度并以行政诉讼作为解决拆迁纠纷途径的执业律师，一直希望我们国家的《行政诉讼法》能更具有可操作性，希望拆迁矛盾能进法院解决，从而防止极端事件的发生。遗憾的是，法院似乎不愿意接受这个艰巨任务，执行法律很不得力，立案难的问题十分严重。这里有法官们的法律意识的原因，也有法律本身存在缺陷的原因。

（一）当前《行政诉讼法》实施中的困境

行政诉讼制度蹒跚起步已23年，行政诉讼在“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”方面从无到有，取得了重大成就。公民、法人和其他组织依靠行政诉讼途径解决行政争议的积极性空前提高，与此相对，行政机关依法行政的口号亦空前响亮。这是行政诉讼23年来，我们必须正视的重大进步。但另一方面，我们必须看到行政诉讼制度，离“法治国家”的要求，离让人民群众感到公平正义与构和谐社会的根本要求还有着巨大的差距。行政诉讼在化解拆迁争议方面所起到的作用，尚不得得到人民群众的由衷认同。主要问题如下：

1、立案难。

立案环节则是行政诉讼制度直面社会实践的第一步。立案环节的公正，对于所有提起行政诉讼的公民、法人和其他组织建立对行政诉讼制度的信心之意义，无论如何评价均不为过。

因此，立案环节的公正，直接关乎民众对于法治的根本认同。只有真正赋予立案环节的公正，才能使行政诉讼制度真正地得到社会认可。反之，当立案成为问题，民众对司法救济的希望将破碎，转而上访或自力救济，矛盾激化往往就难以逆转。

客观地说，全国行政诉讼立案难的问题始终没有得到缓解。众多的省地方法院在服从法律还是地方党委、政府领导的问题上选择了后者，其多样化的违法手段导致《中华人民共和国行政诉讼法》第二条落空，当事人立案十分艰难。

（1）某些法院内部创立“规定”抬高“立案门槛”。

某些法院，内部以成文或不成文规定，提高立案标准，成功地将很多行政争议(主要是土地和房屋征收纠纷)排除在法院大门之外。这类行政诉讼立案难，影响极坏，地方法院以成文或不成文的内部规定对抗《行政诉讼法》第十一条的规定，置全国人大或全国人大常委会通过的法律于不顾，剥夺行政相对人诉权的同时，亦动摇了整个法律权威性。全国各地法院，各种创设法律性的内部规定不胜枚举，群众对此深为痛恨。

北京地区表现较为明显，《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答(三)》之第7条，即属此类。该解答将房屋拆迁主管部门就补偿安置进行裁决后，被拆迁人对于该拆迁许可的前置五项法定要件即不能提起行政诉讼，客观上保护了非法拆迁。

（2）法院对于立案材料审查突破了“形式审查”

《行政诉讼法》对于起诉的法定条件有明文界定，但各地法院在行政诉讼立案中，每每突破法定的“形式审查”要求，而直指实体内容。甚至某些法院却以“当事人签名未加捺手印”、“起诉状中错别字太多”、“标点错了”、“诉讼请求不合理”为由拒绝收起诉材料。还有的法院无边际的让起诉者补充材料，就是不立案。

（3）法院收取立案材料拒开收据

在全国各地，较为普遍的现象是：人民法院收取立案材料后，拒绝给原告开具收据，致使原告无法证明已经向该法院行使过诉权，导致当事人在该法院违法拒收案件的情况下又无法向上级起诉。

与某些法院收到立案材料后不开具收据，更为严重的，很多法院收取立案材料后，既不受理、也不出具任何书面性文字诸如裁定等，总是口头答复：“回去等消息”。等原告一次次催问时：“某某领导不在，尚未研究”。

（4）违法强拆的立案更难。

近年来，一些地方政府违法自行组织强制执行，但事后司法监督落空。而地方政府纵容涉黑人员进行黑拆而公安打击不力对于社会稳定破坏性更大，却缺乏法律监督。无论是诉政府违法或是诉公安不作为，行政诉讼都难以立案。例如青岛市民孙德功房屋2011年被当地城管纠集涉黑人员强拆后，向当地法院起诉长达2年无人问津。这样的情况具有普遍性。

2、公正审判难

行政审判的一个重要功能就是通过依法审查被诉具体行政行为的合法性，维护行政机关依法行政，监督纠正行政机关的违法行为。但是在法院内部，不分是非地将维护政府的决定被视为是服务大局。正是一些看似支持政府的司法行为，使政府失去了改进工作的最佳时机，也使政府形象和司法形象受损。例如这些年在房屋征收与拆迁中，官商勾结坑害百姓是一个十分突出的问题。本来这类问题的大部份都可以通过行政诉讼来扼制的。但是，人民法院的行政审判由于各种原因很难公正执法。甚至有的地方法院积极参加拆迁的实施活动，甚至有的行政庭就设在拆迁办合署办公。法院对于房屋土地征收案件的公正判决如凤毛麟角。

房屋土地征收案件的公正判决难，可能有法官个人素质、情绪、修养原因，但更多的则是人民法院制度设计方面，虽在法律上规定法院审判权不受行政机关和其他团体干预。但实际操作中地方人民法院的人、财、物诸方面都依赖于同级党委、政府，在审理当地政府为被告的行政案件时会受到行政干预，法院难免存有顾虑。而房屋征收与农村土地征收等行政诉讼案件中，由于土地财政与开发商的特殊利益关系，致使地方党委、政府大力干预司法的积极性很大。

（1）严重违反法律保留原则，以地方文件作为判决依据。

《立法法》第八条明确规定了对非国有财产的处分必须由法律规定，但各地有关拆迁的土政策多如牛毛。

如长沙市在2009年就出台有关房屋征收的地方规定，而长沙市的各级法院则将其作为审判房屋征收案件的依据。被强拆的民众诉讼无一能胜诉。

又如北京市政府以所谓绿化隔离带改造的名义对城中村进行的大规模拆迁，涉及数万农户，但法院以政府文件为依据使被拆迁人的诉讼也无一胜诉。

还如广州市政府出台规定创造了对城中村改造采取以村民代表或村委会少数服从多数的原则启动拆迁，绕过了国家的土地征收制度将拆出的土地由开发商进行房地产开发的模式，十多年来扩散到全国许多地方，祸害菲浅。

（2）违法的补偿标准被作为证据普遍采用。

在拆迁行政诉讼中，补偿金额是争议焦点之一。许多地方政府为降低拆迁成本，违法以政府行政决定的方式规定补偿标准，再按照这个标准进行评估，最后以这些评估报告作为裁决的依据。当被拆迁人诉至法院时，法院也以评估报告作为依据，维持政府的裁决。

例如北京市在国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，上述情况并没有实质性的改变。对于拆迁补偿中的区位价格自2003年公布后就长期不作调整，至2010年才更新。而北京市的农村拆迁纠纷审理中，居然还是在适用2003年发的808号文件作为裁判依据。这样的补偿结果自然严重背离市场价格，但北京市法院系统在此期间一直采信政府的定价文件，导致此类案件长期没有公平正义可言。

3、执行公正没有根本改观。

虽然最高法院出台新规但落实不够。各地依然存在违法执行的情况，包括对房屋的违法拆除和对政府赔偿案件的执行不到位。

（1）违法执行情况严重。

法院执行中由于没有依法进行审查而引起人身伤亡的情况普遍。例如，长沙市采取成片注销房屋所有权证的方法将公民房屋打成违法建筑，以拆违代拆迁。而法院对此积极配合组织强拆，屡屡引起纠纷和流血冲突。

（2）执行中不重视防止伤亡事件。

在一些法院的执行中，发现被执行人有自残等极端行为，不是依法停止强拆，而是继续蛮干。如湖南、山西等省多次发生此类事件，虽然有相关人员受到处理，但处理一般偏轻，有的根本没有处理。

（二）修改行政诉讼法的建议

从全局而言，司法活动是保障法律公正的最后一道关口，也是保障法律公正的最重要和最有实效的一种手段，更是依法治国方略存废的关键所在。国家要从制度上保障人民法院忠实于法律，及时受理征收和拆迁纠纷，公正审判相关案件，使各级政府的行政行为受到司法监督和审查，以减少社会矛盾激化的概率。这次修改行政诉讼法应当是根据这些要求来进行。对此，我们建议：

1、程序方面

最高人民法院近年来陆续颁布了一些有关行政诉讼的司法解释，其中大部分被证明是正确的，建议此次修改《行政诉讼法》将其纳入其中。而对其中的不当部分则应剔除。

2000年03月10日，最高人民法院发布了《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》；2008年1月16日，最高人民法院公布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》和《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》；2011年5月9日，最高人民法院发布《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》；2012年2月27日，最高人民法院通过《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》等。司法实践证明，其中的大部分规定是正确地，应考虑吸收至法律中。但其中也有一些规定存在问题，借此入法应予以纠正。

（1）管辖问题

对于被告为政府的案件提高管辖级别十分重要。例如被告为县级以上人民政府的案件应明确至少为中级人民法院一审案件，而过去规定不明确的这次应当明确。

如司法解释第八条中的有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”中的“（一）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”。什么是“基层人民法院不适宜审理”？容易产生争议。

《关于行政案件管辖若干问题的规定》第二条规定“当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：（一）指定本辖区其他基层人民法院管辖”，也使得许多被告为县级以上人民政府的案件因为审级过低而无法公正审判。

当事人向有管辖权的基层人民法院起诉，受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人向上级人民法院起诉，上级人民法院应当决定自己审理。而过去规定是可以要求有管辖权的基层人民法院依法处理也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖，容易造成管辖权违法下移。

被告为副省级级以上人民政府的案件应明确规定一审由高级人民法院管辖。

（2）审理　

近年来，当事人依据法律和司法解释的规定在受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，向上一级人民法院申诉或者起诉的很难有满意的结果。原因之一是司法解释赋予了上一级人民法院有“认为符合受理条件的”才“应予受理”的权利。上一级法院任意解释这个权利就可以灭杀起诉人的诉权。对此，应当限制上一级法院的权利改为“受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人持送交或邮寄起诉材料的证明就可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院应予受理”。

（3）回避

当前，地方法院的人员参加地方政府的拆迁活动仍然存在。而对当事人提出的回避申请，受诉法院可能就是被申请人。过去法律和司法解释都是在受诉法院里打圈圈，这就导致回避制度流于形式。

对此建议规定：“申请人对驳回回避申请决定不服的，可以向作出决定的上一级人民法院申请复议”，以此促进司法公正。

（4）起诉期限

现行法律和司法解释对于权利人以行政机关超过两年对非法建筑和占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理即违法行为在延续状态的理由维护行政机关的处罚。但是对于政府的违法行为的起诉期限却是自公告确定的期限届满之日起计算。且不说一些地方的公告极不规范，存在弄虚假的情况，即使是如实公告也存在一个拆迁许可延续10年多次延期的情况而严重损害相对人的合法权益。对此，应当统一标准才有公平。

（5）执行管辖

司法解释规定：“申请人民法院强制执行征收补偿决定案件，由房屋所在地基层人民法院管辖，高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院”。这与审理级别相冲突，使执行的司法审查流于形式。对此，应考虑执行审查的法院层级。

司法解释规定申请机关对不予受理和不准予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出裁定。但是对于被申请人却没有相应的法律救济规定，这显然有失公平，极可能引起血案。行政诉讼法对此应当有相应规定。

2、其他问题的建议

1990年至今，我们国家的行政诉讼应当往前进一大步才好。

（1）过去由于行政诉讼法太简单，所以人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和司法解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。建议这次修法完善程序，不要让行政诉讼再背上参照民事诉讼的烙印。

（2）近年来，行政诉讼中屡屡发现地方政府的官员的犯罪事实或线索却常被忽略。修法中能否考虑犯罪事实或线索的移送程序，使行政诉讼的功能充分体现。

（3）行政诉讼中大量存在的原告诉求合理不合法的情况。如何让原告的合理诉求得到保护，以促进社会和谐。对此，行政调解入法势在必行，故建议将调解原则取代此前的不调解原则。

五、2013年度征地拆迁典型案例

1、陈宝成等人抗拆维权事件

2013年7月4日凌晨4时，山东省平度市金沟子村正在睡梦中的陈青沙、陈利利、陈元节等村民被人强制拖出带走，扔到数十里外。当他们回到村庄里发现其住房已经是废墟。7月5日，闻听强拆消息后，家住该村的财新网记者陈宝成从出差地赶回平度，发表微博表示要死磕到底。7月10日，陈青沙、陈俊善、陈元节联名发出书面报案报告，要求平度市公安局立案调查，但未获回应。陈青沙、陈利利、陈元节整理出了财产损失清单，交到了派出所，也未获得有效回应。她们分别向平度市政府书面请求政府保护，也不见回音。7月24日，她们向青岛市政府提出了行政复议申请，五日后分别收到青岛市政府“不予受理决定书”。8月16日，她们委托律师向青岛中院递交了针对7月4日强拆事件的起诉材料。一周后，接到青岛市中院将该案移送市南区法院已经立案审理的通知。然而，三个多月过去，该案仍未开庭。

一个月后，平度市检察院批准逮捕了陈宝成和陈青沙二人，其他五人此前已经分别取保候审。

在陈宝成被羁押事件引起了社会的广泛关注，平度的非法拆迁活动成为中国拆迁领域的标志性事件。

事发后，全国各地律师自发组成了数十人的团队，为陈及其他被羁押村民提供法律援助。京城多位知名法学界人士发出联名信，呼吁释放陈宝成等人。

【关键词】城中村改造、记者陈宝成

【点评】：现行法律禁止未经省级以上人民政府批准征收和改变土地用途就进行占地、拆迁搞房产开发。平度金沟子村非法拆迁已经是全国农村非法拆迁的标本。陈宝成的维权活动代表了中国这一代知识分子对于法治和民生的追求的努力，历史将记录这一个插曲。我们每个人在这个插曲中都是演员或是观众，且为这段历史承担责任。

2、苏州范木根事件

2013年12月3日，苏州市虎丘区通安镇严山村，拆迁公司人员在虎丘区公安分局处警人员在场的情况下，手持伸缩棍对范木根一家三口暴力行凶，导致其妻顾盘珍的右手小臂骨折，范木根和儿子也被打伤。范木根持刀刺向拆迁公司人员胡某、柳某，致二人死亡。12月16日，经虎丘区人民检察院批准，虎丘区公安分局对涉嫌寻衅滋事罪的吴某、戚某、孙某等6人执行逮捕，对涉嫌故意伤害罪的范木根执行逮捕。12月17日，范木根委托律师，就苏州市公安局虎丘分局指派辅警出警的违法行为提起行政诉讼。

【关键词】自卫

【点评】近年来，拆迁血案频繁发生，范木根案是其中后果最为严重的案件之一。所幸的是，血案发生时，虎丘区公安分局的处警人员就在现场，因此苏州市公安局第一时间就认定并公布了“拆迁公司人员手持伸缩棍殴打”的情节，可推断范木根行为具有明显的防卫性质，并暴露了拆迁公司在制造血拆事件中的作用。

3、农村拆迁血案频发

2013年，国内农村拆迁依旧矛盾加剧，伤亡事件频繁发生。其中，一月份发生的两起让这一年的春节都沾上了不祥之兆。

1月9日上午，黑龙江省肇东市肇东镇东越村刘八虎屯村民因为拆迁问题，与当地执法局和拆迁指挥部发生群体冲突事件，造成一名70岁老人死亡。

2013年1月14日，汕头市澄海区东里镇南畔洲村发生自焚抗拆迁事件。44岁的澄海南畔洲村民蚁行杰于1月14日上午9时许挖掘机开到时，站在墙头点火自焚。据当地村民介绍，蚁行杰的房子是他以前花了一万多元租来收购废品的。

当地政府称，据了解，南畔洲村南和大道两侧约8亩集体建设用地原租给26户村民使用，2009年合同到期。2011年换届后，村两委班子决定对该片地进行规划，方案在村民代表大会上通过。13日计划对已做通工作的9户进行拆除，蚁行杰占建的建筑物不在当天拆迁之列。1月13日，蚁行杰(男，43岁)攀爬到其他村民占建的搭设物上，朝自己身上浇汽油并点火。目前伤者情况稳定。镇、村二级暂停拆迁行动。

【关键词】农村拆迁

【点评】2013年，拆迁的主战场逐渐移向农村。土地财政正在推动农村走向何方？人们不禁要问：农村拆迁，谁说了算？现实是农民说了不算，村官们有成为当代的土豪劣绅的危险。

4、南宁警察枪击抗拆村民事件

2013年9月28日上午，广西南宁市青秀区圣人湾酒店发生强拆事件，防暴警察用橡皮霰弹向抗拆村民射击，6名村民相继中弹倒地。在此之前，村民手拿镰刀、自制燃烧弹、鱼雷等与将近2000名警察和特警对峙了数小时。据村民统计，警察一共开了48枪。当地回应称，执法队伍拆除的建筑属于违法用地上的违章建筑，由于遭遇暴力抗法并致两名执法人员不同程度受伤、消防车等装备不同程度受损，警察被迫使用催泪弹和橡皮子弹，对不法人员进行强制驱散和抓捕。

【关键词】暴力抗法与暴力执法

【点评】如事实确如南宁官方所述，村民使用了镰刀、自制燃烧弹、鱼雷对抗强拆，确实涉嫌妨碍公务。但在公安部三令五申禁止公安干警参与强拆活动之下，出动2000余名警察和特警参加强拆又该当何论？另一个问题是，涉案酒店建设于一年之前，甚至早已开门营业，当地政府在一年时间内未能制止处理，“眼见他起高楼”，是否也印证了其严重缺乏执政能力？

5、株连式拆迁愈演愈烈

2013年10月24日，长沙女教师谭双喜就经历了一场“株连式拆迁”—谭双喜的婆婆因补偿不到位而成了“钉子户”，长沙市天心区教育局竟为此下发通知，擅自将谭双喜调到拆迁指挥部，专门负责给家人做思想工作。

2013年10月28日，湖南省邵阳市绥宁县城管局纪检组长蒋开松因不配合政府拆迁被停职。

2013年12月2日，安徽省太湖县城管局副局长陈龙被要求到“县城建设指挥部征地拆迁组”报到，做被拆迁人陈龙的女儿陈子琳的工作。

【关键词】株连式拆迁

【点评】从2004年嘉禾事件起，“株连式拆迁”在十年时间不但没有消失，反而因“行之有效”而愈演愈烈。2010年国务院办公厅在《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中就明确提出，对采取“株连式拆迁”等方式违法强制拆迁的，要严格追究有关责任单位和责任人的责任。中央和国务院已经明确将“株连式拆迁”视为违法强拆的一种形式，但由于这种行为内部性、不可诉性的特征，难以监管和追责，加之地方官员法治理念淡薄、因土地财政利益利令智昏，导致株连式拆迁屡禁不止。

6、多地发生因征地碾压村民事件

2013年3月27日，河南省中牟县姚家镇西春岗村，村民宋合义为阻止河南弘亿国际庄园在自家责任田内施工，遭铲车碾压死亡。

2013年4月3日，四川省西昌市太和镇麻柳村，村民代表宋武华前往重庆钢铁公司太和铁矿麻柳村施工现场，就村里的灌溉渠因施工而堵塞一事与对方协商，争执中被碾压致死。

2013年8月28日上午，福建省漳浦县杜浔镇林口村，在土地尚未被征用的情况下，该镇征地工作组不顾村民阻拦强行带领施工队施工征地，不慎碾死一名女童。

【关键词】碾压

【点评】是冰冷的机器对土地和生命的碾压，也是城镇化对农民的碾压，是土地财政和商业利益对农民生存权的碾压，是权力对法治和人权的碾压。

7、河南拆迁上访者杀死截访者

多次被截访者强行送回原籍后，2013年11月15日凌晨，鹤壁进京拆迁上访者巩进军在被押送回原籍的高速路上，刺死截访者王佳生。19岁的王佳生是陕西省白水县人，被人雇佣充任押送访民的保安，押送一人能挣200快钱。案件发生后，带队截访的鹤壁市“优秀信访干部”的赵秀山因对“负责劝返、联系车辆、安排送返”负有直接责任，而被行政记大过处分并免职。

【关键词】截访

【点评】信访与截访是目前中国社会的一个顽疾，由于信访制度本质上脱离于司法体系之外，又长期作为考核地方政府执政能力的量化标准，因此造成了群众上访与地方政府截访的“猫鼠游戏”，更有一些地方政府以拘留、劳教、“法制学习班”和黑监狱的手段制裁和禁止上访。今后，信访排名取消后，各地政府“公关”、“截访”的压力变小，如此极端的悲剧或可避免，但信访制度本身何去何从值得思考。

8、广西暴力拆迁涉黑案，嫌疑人拆楼梯泼粪逼拆

2013年12月12日，广西柳州市柳北区法院公开开庭审理刘如刚等人涉嫌组织、领导、参加黑社会性质组织案，检方指控，该组织涉嫌在无任何动迁、拆迁资质的情况下使用拆楼梯、砸铁门、放炮仗、泼粪等非法手段暴力逼迁，从中获取巨额拆迁费用。起诉书中明确指控胜利小区、滨江世纪城是黑社会参与的暴力拆迁，并写道“该犯罪组织在本市柳北区已经逐步朝着垄断拆迁工程的方向发展”。除组织、领导、参加黑社会性质组织罪外，部分被告人还被指控犯有强迫交易罪、敲诈勒索罪、故意毁坏财物罪。本案目前尚未宣判。

【关键词】黑社会

【点评】近年来各地发生的黑拆、血拆、逼拆事件，往往组织严密、手段残暴、方法多样。拆迁公司的“黑社会”化又成规模，但是被追究刑事责任的极为罕见。这个案件首次明确黑社会性质组织犯罪定性此类行为，或可起到一定震慑作用。

9、福州百年古刹瑞云寺被拆负责人自称被抬出古刹

位于福州市晋安区的“城中村”—象园村的福州的百年古刹瑞云寺，现在已成为一片废墟。2013年12月11日，在未经寺庙方同意的情况下，这座始建于1896年的佛寺被拆除。

【关键词】强拆寺庙

【点评】瑞云寺既是宗教场所，也是百年建筑。对于宗教场所的拆迁，无论是《宗教事务管理条例》还是早年的《拆迁条例》都有规定，必须征得该宗教活动场所或宗教团体的同意。在瑞云寺拆迁事件中，当地民族宗教部门没有起到保护寺庙权益的作用，而规划部门在连片改建的规划设计中，是否可以对其中的重要宗教场所进行保留，而不是一拆了之？

10、株洲为招商百亿元项目，强拆仅竣工一年希望小学

2013年8月28日湖南株洲一新建希望小学被强拆，竣工仅一年。案发地在海拔1350米的湖南省炎陵县大院农场,被强拆的希望小学是农场几代人盼望了近20年的结果。遗憾的是,仅在竣工不到半年后,一个计划投资过百亿元的项目被引入炎陵,希望小学所在地块被划入首批征地范围。“拆校”与“护校”之争几乎牵动了炎陵县的所有部门。小学被强拆后，项目并没有在预定日期顺利奠基,孩子们则被迁入了一个过渡性的板房学校。

【关键词】竣工一年希望小学

【点评】希望小学竣工一年就被强拆，体现了当地征地一切以经济利益优先的执政思路和严重缺乏法治意识，反映了规划管理的混乱和随意。另外我们不禁要问，投资百亿的项目，难道就容不下一个希望小学吗？