“棚户区和城中村改造”的思考与建议(公开稿)

                                       王 才 亮

    3月5日，国务院总理李克强代表新一届中央政府向全国人大报告政府工作时指出:"今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化"。"要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片"。

   政府工作报告中提到的这个"棚户区和城中村"立刻引起国内外的关注，但是这个"棚户区和城中村"是个什么东西呢?词典上没有。有关部门此前在内部文件上对此的表述和学术界的共识是:棚户区一般是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域。其中涉及土地为集体所有，主要由农民所建造的棚户区便是人们俗称的"城中村"。公开的法律、法规规章对于“棚户区和城中村”没有明确界定，而多年来对此界定的具体的标准都是以地方文件加以明确。 

   到这次“两会”前，全国绝大部分省、市、自治区和500多个城市都出台了红头文件，有大干一场的气氛。然而，这些红头文件以及实际工作中对于“棚户区和城中村”却有着不尽相同的认识与规定，其“棚户区和城中村”改造的手段与方法也不尽相同。为此，我认为有必要从理论上对“棚户区和城中村”改造工作作系统的研究。 

  一、"棚户区"是历史的产物。

   有的学者经考证认为“棚户区”这一名词来源于辽宁抚顺、阜新的工业贫民聚集区。因为近些年来的轰轰烈烈的“棚户区和城中村”改造工作最早起源于此。但我们认为"棚户区"名词的出现是始见于上海，是伴随着中国近代工业的建立而出现的。棚户区始于十九世纪末的上海沿苏州河的两岸。当时的上海，由于近代工商业的发展，外地来的工人拖家带口慢慢聚集在一起搭建简易住房，几十年的努力渐成规模就形成了当时的棚户区。

  1949年之前，上海市政当局为控制棚户区蔓延，曾以有碍市容观瞻为由对棚户实施取缔，遭到棚户居民的激烈抵制。1920年代末至1940年代末的上海市政府还曾动用各种力量，推行贫民住宅安置工程，内容包括建造“平民住所”、“平民村”，组织“义卖房屋”等，但这些清理与安置措施，并不能遏止棚户区的扩张。

   上海解放后，清除和改造棚户区，同样是城市治理的燃眉之急。任务之艰巨也是前所未有。据统计，截至1949年5月上海解放，上海的棚户区占地面积1109万平方米，棚户简屋197500间，建筑面积322．8万平方米，共居住着115万人。这些统计数字还不包括大量见缝插针的“旱船”、“草棚”、“水上阁楼”。经过上海市人民几十年的努力，解放前的"棚户区"在上世纪六十年代已经基本拆迁改造完毕。全国大部分城市在城市建设中也基本完成了对棚户区改造的任务，但中小城市的进度落后于大城市。

  然而，由于历史和现实的原因，在解放前的"棚户区"拆迁改造完成后，新的“棚户区和城中村”又在产生。坦率直言，是过去重积累、重建设、轻生活的指导方针造成的在居住条件上对工人阶级的欠账。虽然此时的“棚户区和城中村”与解放前的棚户区不可同日而语，有了基本的水、电供应且基本是无偿提供且基本是无偿提供，但是其区域内的房屋结构简陋，缺乏必要的市政基础设施，居民生活严重的不便。尤其是一些老工业城市，基础设施的建设欠账较多。

  ^二‘"棚户区"改造运动的兴起

   在李克强总理主持辽宁省工作时，政府陆续出台一系列政策措施，在各省市中率先对城市棚户区开展大规模拆迁改造。在李克强到国务院工作后，继续推动各级政府高度重视“棚户区和城中村”改造工作，把改造棚户区作为一项重要举措。初步统计，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。2012年，全国还将改造各类棚户区超过300户。 

    2012年9月25日，时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，“三位一体”推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。

   这次政府工作报告如此高调强调棚户区改造工作，无疑会使今后一段时期，中央政府将以各项规划为指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推进全国的棚户区改造。

三、"棚户区"改造的难点

   从上世纪九十年代初开始，国内的城市经历了一场拆迁建设的浪潮。其中，违法拆迁的问题成为当前社会矛盾加剧的热点之一。人们担心现在进行的“棚户区和城中村”改造是否会出现合法性的问题呢，现实也的确是让人担心。

   一是从我所掌握的资料看，至今为止的全国的“棚户区和城中村”改造均是按照“政府主导、市场运作”的模式实施，即:政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业(也就是房地产商)参与棚户区改造。这个模式是由被废止的城市拆迁房屋拆迁条例的相关规定作为法律支撑，在2011年初国有土地上房屋征收与补偿条例实施后，其法律冲突不可避免。无论是宪法，还是<立法法>、<物权法>、<城乡规划法>、<土地管理法>以及<国有土地上房屋征收与补偿条例>都明确规定只有因为公共利益的需要，根据法律规定的权限与程序，才能征收私有房屋。引入开发商的做法使“棚户区和城中村”改造是否属于公共利益的需要而产生了激烈的争论。根据上述法律法规的规定，并非旧城区就是棚户区，更不能将旧城、旧村改造等同于棚户区改造，随意启动征收程序。为此，对于可以作出行政征收决定的“棚户区和城中村”本身的界定就显得十分重要。

   二是，由于经过多年的商业开发，以原来的市场化方法实施“棚户区和城中村”改造的难度越来越大，主要原因是商业价值高、容易改造的已基本改造完毕，剩下的大多改造成本高。无论是政府还是开发企业能否愿意或者能够支付高成本?其支付的高成本如果进入房价，势必抬高房价而与中央的调控房价的要求产生冲突，也容易引起社会相当一部分的反对。如果依靠政府的投入来进行“棚户区和城中村”改造，多数城市的财政无法支撑。何况近年来，地方政府依靠土地收益来维持公共支出已经是普遍性，房地产业对于财政的贡献事关重大。对此，必须要有取舍。

  四、对于"棚户区"改造的建议

   对此，我们有必要提醒决策者:从依法治国，保证国家长治久安的高度，一定要重视“棚户区和城中村”改造的法律问题，棚户区和城中村改造要坚决的依照法律规定进行。

   第一，我们要牢记<<国有土地上房屋征收与补偿条例>>第八条（五）的规定:"由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要"设立了两个限制词即:"危房集中、基础设施落后"。这两个限制词是“棚户区和城中村”为中心的旧城区改造是否是公共利益并能以政府的公权力推进的关键性条件。

   何为"危房集中、基础设施落后"?必须有更详细的明确的可以操作规定，以减少社会矛盾。如江苏省界定棚户区的标准是：一是主要以木板、土坯、240mm厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；二是低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房；三是按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定为严重损坏房、危险房的房屋；棚户房建筑面积5万平方米以上的为棚户区。然而，更多的地方近年来由于没有依法界定“棚户区和城中村”的标准而为所欲为。于是，“棚户区和城中村”改造便成为大拆迁的代名词，成为以公权力征收房屋的借口。为此，我们有必要从科学和法律的角度认识政府工作报告中提到的这个"棚户区和城中村"改造的范围，超过界定范围的房屋不能依据<国有土地上房屋征收与补偿条例>来启动房屋征收程序。至于城中村改造鉴于其土地性质更需要注意是否遵照了土地管理的法律规定。

    第二，我们是社会主义国家，人民群众是社会的主人。“棚户区和城中村”中的居民应当是“棚户区和城中村”改造的主体。如何在“棚户区和城中村”改造中保护他们的利益，既是“棚户区和城中村”改造的目的，也是顺利完成“棚户区和城中村”改造的必要条件。改造不仅是民生工程，同样承载城市综合治理功能。一些地方有了新的举措。例如北京市政府自去年以来安排的“棚户区和城中村”改造工作强调指出坚持依法办事，从程序到实体上提出了新的要求。在程序上，这次改造将统一政策，旧房拆迁统一补偿标准，并细化拆迁程序，采用两次征求居民意见的方式，每个改造片区居民同意率达到90%以上，改造工作才能启动，签订补偿协议的居民达到90%以上，协议才能正式生效。

    在改造的的实体政策上，北京市此次中心城区棚户区改造，要求尽量实现就地安置。将通过房屋修缮改善居住环境，通过院落平移适当增加居住面积，通过调整规划原地建设回迁安置房。确实需要异地安置的，选址在轨道交通沿线、配套设施齐全的区域建设安置房。将充分考虑居民就业、就医、出行等需要，将城区优质的教育、医疗等资源输出到城市发展新区。这些政策虽然还有争议之处，但较过去已经进步很大，若能如果能落实到位，一定会尽可能的防止过去拆迁中常发生的冲突。

    第三，在一切可以组织群众起来自行依照规划进行“棚户区和城中村”改造的地方，地方政府都应当积极支持这样的改造模式，提供相应的政策与资金的支持。目前自行改造模式被排斥的主要原因是土地财政，是政府总是指望拆房卖地来赚上一笔。一些城市不批准居民维修改造房屋已经很久了，这是与法不符的。如何端正城镇化的动机、真正的执政为民是所有官员应当有的理念。以各种各样的名目与民争利不符合宪法和党章的规定，也与现代文明相违背。

    相信和依靠人民，是共产党人的传统与本色。在改革开放30多年后的今天，我们能否坚持这一点，必然关系到“棚户区和城中村”改造的成败，关系到亿万城乡居民的合法权益，关系到共产党人执政之基是否稳固。

附:国务院关于加快棚户区改造工作的意见(国发（2013）25号)

  各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2008年以来，各地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施。2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。但也要看到，目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应，现提出以下意见：

　　一、总体要求和基本原则

　　（一）总体要求。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应城镇化发展的需要，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造。2013年至2017年改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。

　　（二）基本原则。

　　1.科学规划，分步实施。要根据当地经济社会发展水平和政府财政能力，结合城市规划、土地利用规划和保障性住房建设规划，合理确定各类棚户区改造的目标任务，量力而行、逐步推进，先改造成片棚户区、再改造其他棚户区。

　　2.政府主导，市场运作。棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持；注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员社会力量广泛参与。

　　3.因地制宜，注重实效。要按照小户型、齐功能、配套好、质量高、安全可靠的要求，科学利用空间，有效满足基本居住功能。坚持整治与改造相结合，合理界定改造范围。对规划保留的建筑，主要进行房屋维修加固、完善配套设施、环境综合整治和建筑节能改造。要重视维护城市传统风貌特色，保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物。

　　4.完善配套，同步建设。坚持同步规划、同步施工、同步交付使用，组织好新建安置小区的供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施和商业、教育、医疗卫生、无障碍设施等配套公共服务设施的建设，促进以改善民生为重点的社会建设。

　　二、全面推进各类棚户区改造

　　（一）城市棚户区改造。2013年至2017年五年改造城市棚户区800万户，其中，2013年改造232万户。在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。城市棚户区改造可采取拆除新建、改建（扩建、翻建）等多种方式。要加快城镇旧住宅区综合整治，加强环境综合整治和房屋维修改造，完善使用功能和配套设施。在改造中可建设一定数量的租赁型保障房，统筹用于符合条件的保障家庭。

　　（二）国有工矿棚户区改造。五年改造国有工矿（含煤矿）棚户区90万户，其中，2013年改造17万户。位于城市规划区内的国有工矿棚户区，要统一纳入城市棚户区改造范围。铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，要按照属地原则纳入各地棚户区改造规划组织实施。国有工矿（煤矿）各级行业主管部门，要加强对棚户区改造工作的监督指导。

　　（三）国有林区棚户区改造。五年改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户，其中，2013年改造18万户。对国有林区（场）之外的其他林业基层单位符合条件的住房困难职工，纳入当地城镇住房保障体系统筹解决。

　　（四）国有垦区危房改造。五年改造国有垦区危房80万户，其中，2013年改造37万户。要优化垦区危房改造布局，方便生产生活，促进产业发展和小城镇建设。将华侨农场非归难侨危房改造，统一纳入国有垦区危房改造中央补助支持范围，加快实施改造。

　　三、加大政策支持力度

　　（一）多渠道筹措资金。要采取增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金。

　　1.加大各级政府资金支持。中央加大对棚户区改造的补助，对财政困难地区予以倾斜。省级人民政府也要相应加大补助力度。市、县人民政府应切实加大棚户区改造的资金投入，可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出。各地区除上述资金渠道外，还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。

　　2.加大信贷支持。各银行业金融机构要按照风险可控、商业可持续原则，创新金融产品，改善金融服务，积极支持棚户区改造，增加棚户区改造信贷资金安排，向符合条件的棚户区改造项目提供贷款。各地区要建立健全棚户区改造贷款还款保障机制，积极吸引信贷资金支持。

　　3.鼓励民间资本参与改造。鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。要积极落实民间资本参与棚户区改造的各项支持政策，消除民间资本参与棚户区改造的政策障碍，加强指导监督。

　　4.规范利用企业债券融资。符合规定的地方政府融资平台公司、承担棚户区改造项目的企业可发行企业债券或中期票据，专项用于棚户区改造项目。对发行企业债券用于棚户区改造的，优先办理核准手续，加快审批速度。

　　5.加大企业改造资金投入。鼓励企业出资参与棚户区改造，加大改造投入。企业参与政府统一组织的工矿（含中央下放煤矿）棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造的，对企业用于符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除。要充分调动企业职工积极性，积极参与改造，合理承担安置住房建设资金。

　　（二）确保建设用地供应。棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排，并简化行政审批流程，提高审批效率。安置住房中涉及的经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房建设项目可以通过划拨方式供地。

　　（三）落实税费减免政策。对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。落实好棚户区改造安置住房税收优惠政策，将优惠范围由城市和国有工矿棚户区扩大到国有林区、垦区棚户区。电力、通讯、市政公用事业等企业要对棚户区改造给予支持，适当减免入网、管网增容等经营性收费。

　　（四）完善安置补偿政策。棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。各地区要按国家有关规定制定具体安置补偿办法，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益。对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民，可以通过提供租赁型保障房等方式满足其基本居住需求，或在符合有关政策规定的条件下，纳入当地住房保障体系统筹解决。

　　四、提高规划建设水平

　　（一）优化规划布局。棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，优先考虑就近安置；异地安置的，要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，合理规划选址，尽可能安排在交通便利、配套设施齐全地段。要贯彻节能、节地、环保的原则，严格控制套型面积，落实节约集约用地和节能减排各项措施。

　　（二）完善配套基础设施建设。棚户区改造项目要按照有关规定规划建设相应的商业和综合服务设施。各级政府要拓宽融资渠道，加大投入力度，加快配套基础设施和公共服务设施的规划、建设和竣工交付进度。要加强安置住房管理，完善社区公共服务，确保居民安居乐业。

　　（三）确保工程质量安全。要落实工程质量责任，严格执行基本建设程序和标准规范，特别是抗震设防等强制性标准。严格建筑材料验核制度，防止假冒伪劣建筑材料流入建筑工地。健全项目信息公开制度。项目法人对住房质量负终身责任。勘察、设计、施工、监理等单位依法对建设工程质量负相应责任，积极推行单位负责人和项目负责人终身负责制。推广工程质量责任标牌，公示相关参建单位和负责人，接受社会监督。贯彻落实绿色建筑行动方案，积极执行绿色建筑标准。

　　五、加强组织领导

　　（一）强化地方各级政府责任。各地区要进一步提高认识，继续加大棚户区改造工作力度。省级人民政府对本地区棚户区改造工作负总责，按要求抓紧编制2013年至2017年棚户区改造规划，落实年度建设计划，加强目标责任考核。市、县人民政府要明确具体工作责任和措施，扎实做好棚户区改造的组织工作，特别是要依法依规安置补偿，切实做到规划到位、资金到位、供地到位、政策到位、监管到位、分配补偿到位。要加强信息公开，引导社会舆论，主动发布和准确解读政策措施，及时反映工作进展情况。广泛宣传棚户区改造的重要意义，尊重群众意愿，深入细致做好群众工作，积极引导棚户区居民参与改造，为推进棚户区改造营造良好社会氛围。

　　（二）明确各部门职责。住房城乡建设部会同有关部门督促各地尽快编制棚户区改造规划，将任务分解到年度，落实到市、县，明确到具体项目和建设地块；加强协调指导，抓好建设进度、工程质量等工作。财政部、发展改革委会同有关部门研究加大中央资金补助力度。人民银行、银监会研究政策措施，引导银行业金融机构继续加大信贷支持力度。国土资源部负责完善土地供应政策。

　　（三）加强监督检查。监察部、住房城乡建设部等有关部门要建立有效的督查制度，定期对地方棚户区改造工作进行全面督促检查；各地区要加强对棚户区改造的监督检查，全面落实工作任务和各项政策措施，严禁企事业单位借棚户区改造政策建设福利性住房。对资金土地不落实、政策措施不到位、建设进度缓慢、质量安全问题突出的地方政府负责人进行约谈，限期进行整改。对在棚户区改造及安置住房建设、分配和管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职的行政机关及其工作人员，要依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院

　　　　　　　　　　　　　　2013年7月4日

　　（此件公开发布）http://www.gov.cn/zwgk/2013-07/12/content_2445808.htm