规范性文件审查--行政诉讼法(修正案)争论谈之一-王才亮的笔耕园地-财新网

行政诉讼法(修正案)新增了对规范性文件审查的规定，虽有一些争论，但社会反映总体上较好。不同的声音主要来自于行政机关以及为之服务的法律人群，声音的内容主要是担心影响行政机关的工作效率。

“规章以下的规范性文件”就是通常所说的“红头文件”。实践中有些具体行政行为违法，是因为其依据的“红头文件”本身是违法的。2000年实施的立法法对于地方政府的立法权限作了明确的规定，但实践中，许多地方政府仍然习惯于超越职权颁布实施一些与法不符且损害大众利益的红头文件。而人民法院在审理行政案件中，尽管发现了这些规章以外的规范性文件不合法，却因为没有审查权等多种原因，仍将其作为认定具体行政行为合法的依据，因此造成司法不公。

规范性文件不规范，一些规范性文件越权错位侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是各界公认应该着力解决的问题，立法过程中对此学术界没有大的争议。但是，行政诉讼中如何处理不合法的规范性文件，仍然有不同的意见。一是认为应该赋予公民、法人或者其他组织直接对规范性文件提起行政诉讼的权利，由人民法院审查规范性文件的合法性；二是认为应该维持现行做法，通过相关监督机制纠正不合法的规范性文件，人民法院对于不合法的规范性文件不予援引，不选择适用；三是认为应该参照《行政复议法》的规定，建立对于规范性文件的附带审查制度。《修正案》采纳了第三种主张，可以说满足了行政法学界大多数学者的期待。

为此，修正案增加了两条新规定:

第一，第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

第二，第六十五条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并应当向制定机关提出处理建议。

虽然这个规定对于规范性文件的审查仅仅是开了一个小口子，口气也不是很坚决，尤其是“前款规定的规范性文件不含规章”是一个极大的遗憾，但我认为上述修改仍然意义十分重大。如果行政诉讼法(修正案)能够得到认真贯彻，像目前一些地方政府随意作出的限购、限牌等限制公民权利的红头文件游离于司法监督之外的状况将逐步得到改变。至于对行政机关工作效率的担心，完全是一个效率与公平的选择。我一直赞成朋友们的那句话:我们在躯体疾走之时，一起要防止灵魂滞后!

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