在关注行政诉讼法修正案时，需要重视修正案第三条中对行政机关负责人出庭应诉作出的规定。该法条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”应当说，新规定比较之前行政机关内部推动的该项制度在内容上并无进步，但是从立法的角度看，将行政机关负责人出庭作为法律规定下来，其效力上还是有相当的进步意义。

行政机关负责人出庭制度是随着社会的发展，法治进程的推进而产生的。近年来，我国行政案件逐渐增多，行政机关负责人出庭应诉制度作为政府法治建设领域的一项重要举措，在许多地区被推广，并成为衡量一个区域依法行政水平和法治政府建设状况的重要指标，对增强行政机关的诉讼意识和应诉能力，提高审判质量和效率，妥善解决行政争议，提高执法水平等具有十分重要的作用。该制度产生以来就存在着争议，阻力主要来自地方政府的一些负责人。

一、目的行政机关负责人出庭制度执行中存在的问题。

作为以不动产征收拆迁为主要工作的执业律师，工作中直接体会到其中的利弊。行政机关负责人出庭应诉的案件大部分得到妥善解决，这无疑有利于司法公正与社会和谐。但是，行政机关负责人出庭率实在太低。以笔者出庭的案件中，十年来行政机关负责人出庭应诉的案件不到10件，绝大多数行政机关负责人均以公务繁忙为由，委托部门人员或委托代理人出庭应诉，也有的地方政府根本不作解释。

究其原因，主要是缺乏钢性的约束力。

在主观上，一些行政机关负责人官员受传统“官本位”思想的影响，不愿意放下“官架子”与民对簿公堂，害怕丢“面子”。 也有的行政机关负责人出庭应诉只出庭不出声，其中有的客观原因是是"三不了解":一是不了解情况，由于没有直接参与案件的承办，对于庭审的行政行为缺乏底气，而依赖于法制部门或委托代理律师。二是有些行政机关负责人不具备法律专业知识，不了解法庭庭审程序，怕讲错话。三是对庭审的案件涉及到的相关法律、政策不了解，怕表错态。1、行政机关负责人出庭应诉的制度模糊不清，缺少法律的明确规定。

在客观上，我国之前的法律没有明确规定行政机关负责人哪些案件必须出庭应诉。而修正案对于行政机关负责人应当出庭而不出庭没有规定责任，这将导致该规定难以落实。虽然我国很多地区将行政机关负责人出庭应诉列入年度考核机制。但对执行不力的行政机关负责人没有相应的惩戒措施或惩罚力度还不够，难以充分发挥应诉制度的作用，法院对行政机关负责人出庭应诉表现的评价和反馈机制尚不健全。

二、行政机关负责人出庭制度立法中的争论。

行政机关负责人出庭制度立法从学理上应该无障碍，阻力来自执行环节。支持者认为，多年来我们国家过于强调“效率优先”而忽略公平与程序。行政执法环节特别是在土地房屋征收、拆迁方面问题严重。在行政诉讼中，行政机关负责人亲自出庭应诉有利于了解实际情况并可能直接沟通，有利于化解矛盾、改进行政机关工作。反对者则认为行政机关负责人出庭并发言可能产生新的行政机关与群众的冲突，反而不利于问题解决。此外还有人认为行政机关负责人工作忙，硬性规定出庭可能产生新的矛盾。

行政诉讼法修正案的最终的规定，没有了人们期待的制裁条款，其约束力将仍然依赖行政机关的内部规定。

三、对策

完善我国行政机关负责人出庭应诉制度任重道远，我的建议是:

1、公开对行政机关负责人出庭应诉的行政机关监督机制。对行政机关负责人出庭应诉不仅应列入年度考核，还应不断完善考核内容，加大考核通报力度。人民法院对于行政机关负责人不出庭的事由应当有审查权，并将情况向上级报告。

2、对行政机关负责人不出庭应诉的情况，原告应有权质疑其理由是否正当。如2014年12月4日，是首个宪法日。但是河北省唐山市中级法院开庭，唐山市政府和市国土局是被告。按照河北省的规定，其负责人本应出庭，却发生了负责人不出庭而由土地局派出4位一般工作人员出庭的怪事。在此同时，该法院为了欢迎当地官员参观封闭法院导致原告及旁听群众寒风中等候的问题。

3、我国行政机关负责人不出庭应诉存在的诸多问题，有其历史的原因，也有其制度的原因，推进我国行政机关负责人出庭应诉的道路是曲折的，需要方方面面的努力。

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